大力推动安全监管方式“三个转变”——解读《关于加强安全生产监管执法的实施意见》

文|湖南省人民政府副秘书长、省安监局局长 邓立佳

大力推动安全监管方式“三个转变”
——解读《关于加强安全生产监管执法的实施意见》

文|湖南省人民政府副秘书长、省安监局局长 邓立佳

▲省政府副秘书长、省安监局局长邓立佳在12月25日召开的新闻发布会上就《实施意见》进行解读

为了落实国务院《关于加强安全生产监管执法的通知》，推动安全生产法律法规的落实，湖南省人民政府办公厅出台了《关于加强安全生产监管执法的实施意见》，坚持问题导向，针对当前安全生产监管执法中存在的突出问题，第一次就加强监管执法工作进行系统性顶层设计。2015年12月25日上午，省人民政府新闻办公室召开新闻发布会，省政府副秘书长、省安监局局长邓立佳对《关于加强安全生产监管执法的实施意见》进行了解读。

随着我国市场经济体制改革引向深入，政府职能发生深刻变化，政府及其部门对安全生产管理由传统行业主管部门的行政管理转变为依法监管。但长期以来各负有安全监管职责的部门在安全生产监管中普遍存在“重行政许可，轻监管执法”、“重行政命令，轻法律手段”、“重思想宣传，轻行政处罚”的现象。由于一些政府部门监管执法不到位，一味强调监管以服务、教育为主，忽视依法监管、行政处罚，对发现的安全生产违法行为不依法处理甚至不处理，以一般性工作检查代替监管执法、以教育警告代替行政处罚的现象比较普遍，导致执法检查流于形式，监管执法“失之于软、失之于宽”，“严格不起来、落实不下去”的现象仍然存在。造成安全生产责任和压力没有真正有效地传递到安全生产最关键的主体——企业和员工中去，安全生产工作呈现“政府热、企业冷”现状，监管部门常常代替企业排查安全隐患，企业“主体”地位和作用未能充分调动与发挥。

为此，《关于加强安全生产监管执法的实施意见》（以下简称《实施意见》）开门见山指出加强安全生产监管执法的根本目的，就是要顺应依法治国的时代发展要求，通过加强安全生产监管执法，全面落实企业安全生产主体责任，大力推动安全监管方式“三个转变”——促进全省安全生产监管方式由行政管理模式向依法治理机制转变，由运动式集中整治向常态化监管执法转变，由主要代替企业排查隐患向通过执法督促企业自觉排查治理隐患转变，从而推动安全生产步入法治化、规范化、长效化轨道，实现安全生产状况根本好转。

《实施意见》坚持问题导向，针对当前安全生产监管执法中存在的突出问题，第一次就加强监管执法工作进行系统性顶层设计，从7个方面22条措施作出了一系列具体规定：

第一部分讲的是明确监管执法责任。包括两个方面：一是强化政府监管执法领导责任。二是落实部门监管执法直接责任。按照“谁主管、谁监管”、“谁许可审批、谁监管”的原则，厘清各部门之间的安全监管执法职责边界，合理划分监管执法事权。

第二部分讲的是全面推行计划执法。包括四个方面：一是科学编制监管执法计划。各负有安全生产监管职责的部门，都要认真编制年度监管执法计划，明确各级监管机构的监管执法对象、时间、内容、方法、频次和措施，报同级人民政府批准后向社会公布并组织实施。二是严格执行监管执法计划。各负有安全生产监管职责的部门，要严格按照年度计划开展监管执法，建立监管执法全过程记录制度，全面推行痕迹化监管。年度监管执法计划落实情况，作为事前问责、事故追责的依据。三是建立“双随机”监管执法制度。在全面推行计划监管执法的同时，建立对企业和下级部门随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制，采取“四不两直”的方法开展执法检查，确保执法效果。四是开展集中执法行动。对重点地区、重点企业、重点问题调集力量集中执法，攻坚克难，形成震慑。

第三部分讲的是加大监管执法力度。包括三个方面：一是严格安全监管执法。严厉查处安全生产违法违章行为，严格依法作出决定。建立领导干部干预安全生产监管执法、插手具体案件处理记录制度，坚决做到不执人情法，不办关系案。二是严格依法执行到位。执法检查必须依法下达文书，严格执行现场处理、行政处罚、行政强制等措施。严禁以工作检查代替执法检查，以工作要求代替行政处罚。三是加强行政执法与司法衔接。严格按照涉嫌安全生产刑事案件追诉标准，建立行政执法机关向公安机关、检察机关案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象。

第四部分讲的是规范监管执法行为。包括两个方面：一是规范执法主体。除法律法规授权的组织外，《安全生产法》执行主体应具备行政执法机关资格。各负有安全生产监管职责的部门要依法以本行政机关名义作出具体行政决定。二是规范执法行为。建立重大行政处罚案件合法性审核制度和听证制度，确保案件事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正。全面推行文明执法，规范执法程序、执法用语、执法着装、执法文书和自由裁量，做到公平、公正、文明、廉洁执法。

第五部分讲的是加强执法监督。包括三个方面：一是强化内部监督。加大政府内部层级监督力度，各级人民政府要将安全生产监管执法工作纳入对各负有安全监管职责部门依法行政考核范围，政府法制部门、上级职能部门要加强对安全生产监管执法的指导监督。各部门的内设法制机构要对本机关内设执法机构及下级机关执法工作进行考核评议。二是强化外部监督。各负有安全生产监管职责的部门要及时发布监管执法信息，自觉接受社会监督。三是严格责任追究。首次提出了“失职追责、尽职免责”，既严格追究党政干部、监管执法人员的失职渎职责任，又依法保护其合法权益。

第六部分讲的是增强监管执法合力。包括四个方面：一是发挥规划引导作用。把安全生产和职业病防治纳入国民经济和社会发展规划，并与城乡发展规划相衔接。严把安全距离关，从源头上杜绝安全隐患。二是建立联合执法机制。依法界定部门之间、部门层级之间安全生产监管职责边界，建立联合执法机制，增强执法合力。三是加快执法信息化建设。加快建设省、市、县及同级部门之间互联互通的安全生产监管信息，实现执法信息共享。四是建立诚信约束机制。建立健全企业安全生产信用记录和“黑名单”制度，2016年底前建成全省企业安全生产违法信息库，2018年前实现全国联网和公众查询。

第七部分讲的是加强监管执法保障。包括四个方面：一是优化执法环境。全面清理废除与依法治安不相适应的政策规定，安全生产监管执法无禁区，各级人民政府及其有关部门不得以优化环境、招商引资、发展经济、园区管理等为由，对安全生产监管执法设置障碍。二是健全执法机构。县级以上人民政府要健全安全生产监管执法机构，并将其作为政府行政执法机构。负有安全生产监管职责的部门要健全安全生产监管执法机构，明确监管执法人员。乡镇（街道）、开发区、园区、农（林）场等要按规定确保安全生产监管机构（含依法授权的事业单位）、人员、经费、装备“四落实”。三是保障执法装备。各级人民政府要足额保障安全生产监管执法经费，优先保障安全生产监管执法用车，配备执法装备。四是加大培训力度，加强安全监管执法队伍建设。

《实施意见》操作性强，亮点众多，必将有效推动全省安全生产监管执法工作加快进入依法治理新时期。2016年，湖南省安监局将以《实施意见》的出台为契机，扎实开展“安全生产监管执法年”活动，要查处一批大案要案，并通过媒体宣传，以案说法来服务依法治安，进一步加大安全生产监管执法力度，积极运用法治思维和法治方式化解安全生产工作中的深层次矛盾与问题，全面提高依法治安水平，实现安全生产形势根本好转。

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