高校纪检监察工作的法理分析

摘 要 高校纪检监察工作在法律属性上属于广义的宪法监督。当前高校纪检监察工作面临一些困境问题，主要表现为监督意识较弱、监督阻力较大、监督措施不力、监督效果不显等方面。本文认为加强和改进高校纪检监察工作，从责任意识、工作体制、工作能力、责任追究等方面着手探讨对策，是有效的解决之道。

关键词 高校 纪检监察 法理分析

作者简介：高春贵，法学讲师，湖南文理学院学院宣传统战部副部长，研究方向：法律文化、校园文化。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-218-02

高校从来都不是反腐的法外之地，加强和改进高校纪检监察工作，是高校推进依法治校、实现科学发展的政治保障。因此，明晰高校纪检监察工作的法律属性、困境问题以及法律途径等问题，显然具有重要的现实意义。

一、高校纪检监察工作的法律属性

目前，高校一般都建立了纪委、监察合署办机制。干部人事安排上，纪委书记由党委成员担任，属于省管厅级干部，具有公务员身份。纪委副书记和监察处长则由一名中层干部担任，既是纪委干部又是监察干部，具有双重身份，其他的工作人员也都具有这样的双重身份。那么，在这种合署办公的机制下，纪检监察工作具有什么样的法律属性呢？

第一，高校纪检工作属于组织工作、党务工作，纪委做出的监督行为属于党内监督。因为，纪委开展工作的依据是组织条规，即通常意义上的党内法规，主要有《中国共产党章程》、《中国共产党普通高校基层组织工作条例》、《中国共产党廉政准则》、《中国共产党纪律处分条例》等。按照国家《立法法》的规定，政党组织不具有立法权，也不具有授权立法的主体资格，故不是严格意义上的立法机关。因此，前述这些党内条规不是严格意义上的法律。各级党组织依据这些条规所做出的行为，譬如对党员干部进行的诫勉谈话、警告处分、开除党籍等，均具有党内纪律监督的性质。

第二，高校监察工作属于行政事务、行政监督，监察行为在本质上属于法律监督。监察部门是高校专司监督职能的机关，主要职责是查处公职人员的违法违纪行为 ，开展工作的依据是法律和行政法规，主要有《行政监察法》、《公务员法》、《行政监察法实施条例》、《公务员处分条例》、《行政处罚法》、《行政强制执行法》等行政法规范以及国家监察部出台的一些规定。行为的依据不同，行为的性质和结果自然也不同。纪律处分不同于法律责任。当然，在很多情况下，高校党员干部的违纪行为，一般都触犯了法律的禁止性规定，在接受纪律处分的同时，必然要受到法律制裁。

第三，我国《宪法》第5条规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。这是关于宪法至上原则的立法。按此原则，无论是纪委的党内监督还是监察的法律监督，均属于《宪法》规范下的监督，在法律属性上，都属于宪法监督的范畴。广义的宪法监督是指国家为了监控、督促宪法实施而建立的各项制度的总称，包括特定国家机关的监督和各种社会力量如政党、舆论、公民等的监督。《宪法》第41条还规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。这是公民监督权的宪法依据。批评、建议、申诉、控告、检举都是公民行使监督的形式。 作为公民行使监督权的受理部门，纪委和监察部门行使监督职责，均源于公民监督权启动。换言之，纪检监察的监督“权源”是党组织内的党员和党组织外的非党员公民的授权。这也是“一切权力属于人民”的宪法精神的体现。

二、高校纪检监察工作面临的困境问题

当前，高校纪检监察普遍存在监察监督、纪检追责的颇具规律性的现象。形成此种局面的原因，大概“寻法便利”带来的。《中国共产党纪律处分条例》的规定比较细化、量化，对每一种违纪行为都可一一对应地查找到处理办法，而且在高校能够上本校纪检监察处分的一般都是中层党员干部，按党纪处分起来操作便利。相较而言，《监察法》偏重于对行政机关进行监察的主体、程序方面的规定，关于法律责任的规定也难适用于高校。《公务员处分条例》虽然是比较细化的操作法规，但高校属于事业单位，参照适用的难度不小、价值不大。这些问题的存在，给高校纪检监察工作带来了一些难题，造成了一定的困境。

第一，监督意识比较弱。腐败虽是一个复杂的社会问题，但发生在高等教育领域的腐败问题，也和部分高校党委主体责任和纪委监督责任弱化分不开。 这种弱化反映在思想认识上，就是监督意识不强，事不关己高高挂起，缺乏责任担当，对高校纪检监察在依法治校中所起的作用认识不到位，造成的后果就是，纪检监察干部尸位素餐的懒政、庸政现象。有人戏称，高校的纪检监察部门是高校离退休二处，干部进了纪检监察部门就等于到了离退休养阶段，不愿得罪人、在位不为、为官不为。这种思想认识状况，可以说是所有问题的总根源之一。

第二，监督阻力比较大。法国伟大的启蒙思想家、法学有孟德斯鸠有几句至理名言：一切拥有权力的人都有滥用权力为自己谋求私利的倾向；一切不受约束的权力必然腐败。 权力因其强势地位而具有无限扩张性，权力的拥有者天生就不具有受到限制的自主性。因此，对于权力的控制，一般不能寄希望于自律。高校纪检监察工作是一种权力监督权力、权力制约权力的机制。但实践中，很多腐败分子会千方百计地规避纪检监察，对受到的监督会予以抗拒、刁难，个别的甚至利用强势地位进行打击报复，从而形成了一种对抗监督的反作用力，导致纪检监察工作人员陷于不敢监督、不敢追责的尴尬和无奈，个别的甚至跑风漏气、包庇隐瞒，助长了歪风邪气。

第三，监督措施不得力。动机不纯、机会不缺、成本不高是腐败滋生蔓延的内因；教育不实、制度不全、措施不力是腐败滋生蔓延的外因。构建反腐倡廉的长效机制，要通过涤除外因这一客观因素达到扼杀内因这一主观因素的目的。在腐败滋生的高校，往往是教育、制度、措施付之阙如，整个监督工作遇到了体制性、功能性障碍，不能形成严管党员干部、辐射教师群体的高压态势。纪检监察干部在工作中老办法不管用、新办法不会用，缺乏行之有效的制约方法手段，结果在实际工作中要么听之任之，要么束手无策，给了腐败分子以可乘之机。

第四，监督效果不明显。早些年，有人就已感觉到，高校腐败烈度逐年升级，高校已成为腐败犯罪新的高发区，高校腐败成社会焦点。去年初，中纪委监察部网站5天内连续公布了5所高校领导违纪问题，据统计，2014年全国高校腐败案共涉及40名校领导。这些数据一方面实在骇人听闻，令人担忧，因为高校是社会主义事业合格接班人的培养基地、意识形态的重要阵地，一旦出现腐败或者腐败得不到有效治理，污染的不仅是“水流”更主要的是“水源”，另一方面也折射出高校纪检监察工作的乏力，亟待进一步改进和加强，监督的弱化必然导致招生就业、科研经费管理、国有资产管理、学术道德规范等领域成为腐败蠹虫钻空子的乐土。

三、改进和加强高校纪检监察工作的对策

党的十八届三中全会指出，加强党风廉政建设和反腐败工作，党委负主体责任、纪委负监督责任。纪委作为党内的专门监督机关，《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中央纪委关于落实党风廉政建设纪律监督责任的意见》等诸多党内条规，都明确了其负有的五项职责。《行政监察法》及《行政监察法实施条例》为各级监察机构和监察人员规定了七项职责。由于各种问题的存在，纪检监察机关的工作职能在实际工作中遇到了瓶颈，工作效能也打了折扣，因此有必要探讨科学有效的解决之道。

第一，牢固树立守土有责的意识。纪检监察工作职能泛化、主业弱化，已经不能适应新形势新要求下的高校党风廉政建设和反腐败工作的需要。改进和加强高校纪检监察工作，首当其冲的是解决好责任意识问题。要从国法党纪规定的高度，明确自身的职责所在，把握自身的角色定位；要从纪检监察保驾护航的角度，理解和认识监督工作，树立守土有责的敬业意识，增加使命感和担当感，自觉做到守土负责、守土担责；要从构建风清气的校园氛围的层面，思考渎职失责可能产生的负面影响，增强对失职的自责和愧疚。

第二，建立垂直管理的工作体制。目前，高校纪检监察工作有一根软肋，即对上监督严重疲软。高校的纪检监察工作部门在校内要服从于党委和行政的政治领导，在校外要接受上级纪检监察部门的业务指导，这种双重体制不利于高校纪检监察开展工作。迫于权力的威慑和人缘关系的考量，大多纪检监察干部在校内党员干部特别是学校党政“一把手”的违纪违法案件中，一般都处于难以有所作为的境地。较为理想的办法是，建立纪检监察干部垂直管理工作体制，全省的纪检监察干部由省纪委和省监察厅任命调配，按照《公务员法》的规定给予待遇，实行轮岗和交流委派制，并实行责任状和效能考核。

第三，提升科学监督的工作能力。科学监督首要的是要依法依规监督，意即做出任何一项监督都必须在法律和党规的允许范畴之内，否则就是违法违纪的侵权行为，会受到法律的制裁。其次是要明确监督的内容和方式，根据《中国共产党党内监督条例（试行）》的规定，结合干部管理权限，校内的重点监督对象是各二级单位的领导班子及其成员，对于校级领导违纪违法案件线索，要在发现后及时上报、协助处理。校内监督的重点领域是物资采购、后勤管理、人事管理、干部任用、科研经费开销、职称评审、招生考试等。在监督方式上，要注重全程参与监督和备案审查监督相结合，事先审查监督和事中检查监督相结合，常规型检查和突击型检查相结合，特别要重视巡视检查的重要作用。近年来，高校腐败智能型、多发型趋势较为明显，要通过不定期的巡视检查、暗访探究、信访接待等方式，尽可能发挥高科技手段的作用，选取一些权力集中、资源密集、意见较多的部门，出其不意、攻其不备。

第四，确立履职不能的责任追究。纪检监察的工作目的是惩前毖后、治病救人。作为高校反腐的最后一道战线，纪检监察必须做到“有错必纠、有案必查、有责必究”，与此同时还要做到“监督者更要接受监督”。为防止纪检监察工作人员渎职和滥权行为，相应的责任追究制度就必不可少。为提高责任追究的针对性，应当汲取《中国共产党纪律处分条例》、《行政监察法》以及《公务员处分条例》关于纪律处分、法律责任的规定，结合实际情况，单独制订《纪检监察干部责任追究办法》和《纪检监察干部考核细则》。不仅要对那些渎职和滥权纪检监察干部从严处理，对于那些工作范围内发生违纪违法案件而没有被当职的纪检监察干部查处的也要从严处理。

注释：

汤唯、孙季萍.法律监督论纲.北京大学出版社.2001.338.

蒋碧昆主编.宪法学.中国政法大学出版社.1997.268.

刘勇.落实高校纪律党风廉政建设监督责任的几点思考.广西广播电视大学党报.2014，25（3）.

[法]孟德斯鸠著.许明龙译.论法的精神.商务印书馆.2012.