检察机关提起环境公益诉讼的问题探究

王亚杰（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）

检察机关提起环境公益诉讼的问题探究

王亚杰
（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）

近年来，随着我国环境问题的日益凸显，各地环境污染事件频发。检察机关作为国家的法律监督机关，由其作为原告提起的环境公益诉讼案件已有多起，但由于我国立法以及检察机关的主体资格、角色定位等方面的局限性，使得检察机关在参与环境公益诉讼案件时主体地位不明、诉讼权利不清。基于当下的政治环境，结合检察机关的自身优势及其职能性质，我国检察机关已具备提起环境公益诉讼的条件，应在立法与相关程序方面不断予以完善。

检察机关；环境公益诉讼；司法实践；法律监督

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.01.04

2014年，党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，检察机关作为我国的法律监督机关，具有公民个人、社会组织所不具有的优势，赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格对于保护弱势群体，实现社会公平正义具有重要意义，也是当前大多数法治国家的普遍做法。在实践中，检察机关提起公益诉讼的案件也已多次出现。然而我国法律对于检察机关提起环境公益诉讼制度却未有明确规定。2015年7月，最高人民检察院印发了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，为我国检察机关提起环境公益诉讼开启了新的篇章。因而在当前形势下，探索建立检察机关参与环境公益诉讼制度是我国经济社会发展的必然选择。

1　检察机关提起环境公益诉讼的司法实践

近年来在我国的环境司法实践中，已出现多起环境公益诉讼案例。综合分析我国的环境公益诉讼的司法案件，其提起主体主要集中于四大类：一是民间组织，主要是中华环保联合会；二是公民个人；三是行政机关，多为环境保护局；四是检察机关。

检察机关参与环境公益诉讼案件虽没有明确的法律规定，在操作过程中也缺乏相应的经验，但这并不能阻碍各地检察机关提起环境公益诉讼的热情。据不完全统计，截至2015年，各地检察机关介入的环境公益诉讼案例已有多起，其中涉及的部分案例见表1：

表1　检察机关介入环境公益诉讼情况

从我国检察机关提起的环境公益诉讼案件实例可以看出，各地检察机关提起的环境公益诉讼案件以环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼案件为主，且多以调解、撤诉等方式结案。在被告履行法定职责后以调解、撤诉方式结案，既有利于保护环境，也有利于地方经济发展，形成一种稳定和谐的社会环境。而以判决结案的案件中也未有上诉、抗诉情况发生，这在一定程度上肯定了我国检察机关的权威。自2015年7月《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》下发以来，对于检察机关提起的五起公益诉讼案件人民法院均立案受理，这说明在我国，检察机关的诉讼主体地位越来越受到重视。虽然各地已有检察机关提起环境公益诉讼的实践，但其毕竟未形成“燎原之势”，这一方面说明各地司法实践对于检察机关提起环境公益诉讼的认可，另一方面也说明我国的环境公益诉讼制度尚不完善，对于检察机关提起环境公益诉讼制度更是需要不断推进、发展。

2　检察机关提起环境公益诉讼的掣肘所在

2.1检察机关提起环境公益诉讼在立法上的缺陷

2.1.1《环境保护法》立法规定的不明确

2014年修订的《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务”，这条规定看似赋予了一切机关团体、社会组织、公民个人提起环境公益诉讼的资格，但实则过于笼统、抽象，缺乏具体可操作性，未能为检察机关提起环境公益诉讼制度提供明确的法律依据。

《环境保护法》第58条规定：依法在社区以上的民政部门登记且专门从事环境保护工作五年以上的社会组织有权提起环境公益诉讼，此规定进一步明确了环境公益诉讼的提起主体，但却只对社会组织的提起条件作了具体规定，对于检察机关是否有权提起、如何提起只字未提，这不得不说是此次《环境保护法》修订案中的一大缺陷。

2.1.2《民事诉讼法》具体规定的不清晰

《民事诉讼法》修订前，其108条规定原告必须是与案件有关系的公民、法人或其他组织，此款规定在一段时间内是我国检察机关提起环境公益诉讼的严重桎梏。2012年《民事诉讼法》修订后，其119条在私益诉讼领域继续沿用这一规定，同时第55条规定“法律规定的机关和有关组织”有权向人民法院提起公益诉讼，此规定虽突破了第119条，但其太过笼统，法律规定的机关有哪些，哪些有关组织有权提起公益诉讼均未提及，而对于检察机关而言，其是否有权提起环境公益诉讼更是一个模糊不清的概念，这也成为后来我国检察机关提起环境公益诉讼阻碍重重的原因。

2.2检察机关提起环境公益诉讼在现实中的不足

2.2.1检察机关的主体地位不明

检察机关作为国家的监督机关，承担着对诉讼过程、诉讼结果监督检察的工作，而且这种监督往往是一种事后监督，其能否以原告身份参与环境公益诉讼案件引发了专家学者们的诸多争议。若允许检察机关以原告身份参与环境公益诉讼，则会导致一种“自己监督自己”现象的发生，不利于维护司法活动的公平性、公正性。有学者指出：“检察机关作为环境公益诉讼原告打破了民事诉讼角色分配格局，制约了民事诉讼当事人处分原则，弱化了民事诉讼权利义务对等原则，违背了民事诉讼原被告地位平等原则”[1]。再者由于环境公益诉讼中的环境民事公益诉讼属于私益诉讼领域，若允许检察机关以原告身份参与，则会导致公权力机关对私权利的过多干预。如此种种更使得我国检察机关的原告资格备受质疑。

2.2.2检察机关的角色定位冲突

检察机关有权对审判活动进行检察监督，当检察机关作为当事人介入环境公益诉讼案件时，其既是公益诉讼的原告，又是法律关系的监督者，双重身份使得检察机关在提起环境公益诉讼案件时处于尴尬境地。我国检察机关主要是以原告身份参与诉讼，但由于地方差异，检察机关在不同地方出庭时的称谓也大相径庭。多数案件中检察机关的座牌上写的并不是“原告”，有的地方写的是“起诉机关”，有的地方写的是“公益诉讼人”，有的地方写的是“公益诉讼原告人”，还有的地方称其为“检察员”等[2]。检察机关的角色定位冲突使得其在参与环境公益诉讼案件时的诉讼权利模糊不清，作为监督机关，其在参与环境公益诉讼案件时是否有权进行调解、和解，是否有权提起上诉、抗诉，是否有权对庭审活动进行检察监督等都是我国环境公益诉讼亟待解决的问题。

3　检察机关提起环境公益诉讼的优势分析

3.1检察机关具有提起环境公益诉讼的优势

3.1.1政治优势

党的十八大以来，法治中国的进程明显加快，加强法治建设，推进国家治理体系和治理能力的现代化已经成为举国上下之共识[3]。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，这为我国探索建立检察机关提起环境公益诉讼制度指明了方向，奠定了深厚的政治基础。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定》。7月2日，最高人民检察院印发了《检察机关提起公益诉讼试点方案》[4]，该方案明确了我国检察机关参与公益诉讼的目标、原则，并对我国检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的案件范围、诉前程序、诉讼请求等都有明确具体的规定。目前我国已在13个省、自治区、直辖市开展试点工作，若该方案能够顺利实施，无疑会对我国检察机关提起环境公益诉讼制度提供强有力的帮助。截至2015年12月，各试点地区检察机关已经通过提出检察建议等方式办理公益诉讼诉前程序案件245件，其中民事33件，行政212件。

3.1.2自身优势

目前比较主流的观点认为有权提起环境公益诉讼的主体主要有公民个人、社会组织、行政机关以及检察机关。但由前三者提起又或多或少的存在一些局限性。首先，环境公益诉讼的被告多为财力雄厚的公司或者行政机关，公民个人无论是在人力、财力还是专业知识方面都无法与之匹敌；其次，我国的社会组织尚不成熟，现阶段难以挑起环境公益诉讼这根“大梁”；再次，由于我国的行政机关权责不清，地方保护主义盛行，缺乏有效的行政监督，赋予其主体资格时也必须慎之又慎。江伟教授曾提出：“必须要设定一个能够代表公共利益，而且拥有足够有效法律手段和权威的主体代表国家提起诉讼、参与诉讼”[5]，检察机关无疑是最合适的选择。

由检察机关提起环境公益诉讼的优势主要体现在：首先，检察机关具备专业的司法人员，理论功底扎实，实践经验丰富，由其提起公益诉讼胜算更大；其次，检察机关作为国家的监督机关，代表国家行使权力，在诉讼过程中更易于得到当事人以及其他行政机关的配合；再次，检察机关作为公权力机关，其在法律知识的把控、证据的搜集以及技术鉴定等方面具有其他诉讼主体所不具有的优势。

3.2检察机关提起环境公益诉讼符合其职能性质

作为国家的监督机关，检察机关不仅有权对国家机关及其工作人员的行为进行监督，也有权对公民个人及社会组织的行为进行监督，其有权进行事前监督，也有权进行事后监督。环境公益诉讼作为一类环境案件，一旦发生不仅会对生态环境造成不可挽回的伤害，更会侵害大多数人的合法权益，甚至危及后代人的利益，检察机关在本质上属于“最高法律秩序代表”及“社会公益的维护者”，其在环境公益诉讼案件发生前及发生后都有权依据其监督权对环境污染案件进行调查，对危及大多数人的人身财产行为有权以原告身份提起诉讼。根据我国《宪法》规定，矿藏、森林、水流等自然资源属国家所有，检察机关作为我国的公权力机关，理应通过行使检察权来保护我国的自然资源及生态环境。因而，由检察机关提起环境公益诉讼是符合其职能性质的。

4　检察机关提起环境公益诉讼的制度完善

4.1明确检察机关提起环境公益诉讼的主体资格

目前我国环境公益诉讼的提起主体过于狭隘，为保护我国的生态环境，维护社会公众利益，适度放宽环境公益诉讼的主体资格是一种必然趋势，检察机关作为国家机关，在提起环境公益诉讼方面具有强大的理论与实践支撑，立法应赋予其提起环境公益诉讼的主体资格。

在立法方面，可通过以下方面予以完善：首先应修改《民事诉讼法》，由于我国目前有关公益诉讼制度在《民事诉讼法》中规定的过于原则，应考虑将具体原则予以细化，以便使“检察机关参与公益诉讼制度”在字里行间有所体现；其次应完善《环境保护法》，《环境保护法》作为我国环境保护的实体法，其重要地位可见一斑，为使检察机关的诉讼主体地位合法化，必须要在我国的《环境保护法》中明确规定，对于检察机关提起环境公益诉讼的具体地位、程序等问题，可在相关司法解释中进行阐述。

4.2完善检察机关参与环境公益诉讼的相关程序

“为实现公共利益可做的努力可以很多，但是，诉讼仍然是使社会获得系统化变革的最强有力的工具。”[6]检察机关参与环境公益诉讼除了应在立法上予以明确授权外，还应建立起一套与之相适应的规范的程序，《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》在案件范围、诉前程序、诉讼请求等方面已有基本规定，而在参与方式、案件管辖、举证责任方面也应予以完善。

4.2.1参与方式

我国检察机关参与环境公益诉讼的方式主要有直接起诉、督促起诉以及支持起诉三种。在明确检察机关提起环境公益诉讼的主体资格后，须对每种起诉方式的具体范围予以规定。当发生环境污染事故而对社会公众造成威胁时，检察机关作为适格主体可以直接提起诉讼；而当其他有权主体已经提起诉讼但在证据搜集、鉴定等方面存在困难时，检察机关有权联合其他诉讼主体支持起诉；当其他有权主体怠于提起环境公益诉讼时，检察机关作为监督者可以督促起诉。

4.2.2案件管辖

环境公益诉讼案件的发生往往与地方利益密切相关，且被告多是地方实力雄厚的公司、企业，若由当地法院审理，在诉讼过程中就不可避免地出现司法的地方化，以致违法行为得不到及时有效的处理。为使这种情况得到改善，除继续在人、财、物方面实行省级统管的改革外，也可建立专门的环保法庭，聘任专业法官，保证环境公益诉讼案件的统一审理，促进案件审理的专业化、专门化，排除地方司法行政机关的干扰；也可通过指定管辖、交叉管辖等方式避开地方法院的审理，更好地发挥检察机关的法律监督作用，确保检察机关能够顺利参与环境公益案件的审理，促使案件审理能够合法、合理、公平、高效地进行。

4.2.3举证责任

在我国环境公益诉讼案件的推进过程中，原告举证困难是目前面临的一大难题。建立完善的环境公益诉讼举证责任制度，平衡原被告间的举证义务，已成为亟待解决的问题[7]。我国《民事诉讼法》对于举证责任的分配一般遵循“谁主张，谁举证”，就环境污染而言，受害方应就侵权行为、损害后果承担基本的举证责任，而加害方则应对具有法定的免责事由或者无因果关系进行举证。环境公益诉讼作为环境污染事故的一种，也应遵循上述规定，即检察机关应对环境污染者存在侵权行为、造成侵权后果承担举证责任，而环境污染者应对其自身不存在污染行为或污染行为与损害后果之间无因果关系进行举证。

[1]王蓉，陈世寅.关于检察机关不应作为环境民事公益诉讼原告的法理分析[J].法学杂志，2010（6）：68-70.

[2]张锋.检察机关环境公益诉讼起诉资格的法律制度建构[J].政法论丛，2015（1）：120-128.

[3]孙宝民，常纪文.检察机关提起环境公益诉讼理论及实践探索[J].中国环境管理，2015（4）：50-55.

[4]汤维建.检察机关提起公益诉讼试点相关问题解析[J].中国党政干部论坛，2015（8）：54-58.

[5]江伟.略论检察监督权在民事诉讼中的行使[J].人民检察，2005（18）：5-8.

[6]江伟，苏文卿.公益诉讼社会功能论[J].政法论坛，2009，26（1）：65-68.

[7]孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的程序研究[M].北京：法律出版社，2013：224.

（编辑：周利海）

Environmental Public Interest Litigation Problems Brought by Procuratorates

Wang Yajie
（Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

In recent years,with China's growing environmental problems,environmental pollution incidents occurred everywhere.Procuratorial organ,as the legal supervision of state organs and the plaintiff,has filed several environmental public interest litigation,but because of the limitations of the qualification,the role of legislation and other aspects of the prosecution,procuratorial organ's dominant position is unknown,the litigation rights are unclear when participating in environmental public interest litigation.In current political environment,combining with the advantages of procuratorial organs and functional properties,the procuratorial organ in China has had the conditions of environmental public interest litigation,should constantly improve the legislation and the related program.

prosecutors,environmental public interest litigation,judicial practice,legal supervision

D922.68

A

1008-813X（2016）01-0015-04

2015-10-29

王亚杰（1991-），女，湖北襄阳人，浙江农林大学环境与资源保护法学硕士研究生在读，主要从事环境危机管理与纠纷处理的研究。