创新战略实施制度框架与政策体系

马振涛，林　琛，2，章文光

(1.北京师范大学政府管理学院，北京　100875；2.北京城市学院经济管理学部，北京　100083)



创新战略实施制度框架与政策体系

马振涛1，林琛1，2，章文光1

(1.北京师范大学政府管理学院，北京100875；2.北京城市学院经济管理学部，北京100083)

本文界定了制度、政策、创新的概念及其关联，基于系统论视角，构建了一个支撑和引领创新的制度与政策分析框架，通过文献挖掘，对不同国家和地区的创新制度与政策做了汇总分析。研究认为，创新制度与政策正呈现日趋综合性、关注全过程、更加开放、更加注重扶持中小企业、更致力于人才引进以及知识产权形成的贸易壁垒加剧等特点，其方向在于构建完整的创新生态系统。据此，提出中国制度框架与政策体系设计的总体思路与建议。

创新；制度框架；政策体系

1　制度、政策与创新：概念与关系界定

厘清概念，在于明确问题边界。制度，是人际交往中的规则以及社会组织结构和机制的总称，包括宪法秩序、操作规则和规范性行为准则三种[1]，存在形式有产权安排、法律体系、意识形态、习俗习惯以及组织形式等。政策是对社会所做的权威性价值分配，是为实现或服务于一定社会目标所采取的政治行为或者规定的行为准则，是一系列谋略，法令，措施，方法，办法，条例的总称[2]。创新，根据韦伯斯特词典定义，有引入新东西或新概念、制造新变化两种含义。20世纪初熊彼特首提“创新理论”，将创新定义为“生产要素的重新组合”，将“经济发展”视作创新的结果，包括产品创新、技术创新、市场创新、资源配置创新和组织创新[3]。弗里曼根据创新行为性质，进一步将创新分为渐进式创新、实质性创新、技术系统的改变与技术—经济范式革命。

概念内涵上，“政策”真包含于“制度”。为避免混淆，本文仅单独对制度、创新的内在关联做了辨别。应当说，已有关于技术创新与制度创新的争论，做了很好铺垫。有观点认为，技术创新领先于制度创新，“制度滞后就是技术变迁过程中的有效制度供给不足问题[4]。”也有的指出，技术创新是由制度来决定的，改进技术的持续努力只有通过提高私人收益率才会出现，而系统的激励机制，也即制度创新，才是提供高私人收益率的决定因素[1]。以R.M.Solow为代表的技术创新学派和以D.North为代表的制度创新学派，是两种理念的典型代表。前者从技术变革、创新、扩散角度研究技术创新问题；后者则把制度变迁、技术创新结合起来，通过研究制度变迁、技术创新和经济绩效间关系，强调制度框架安排对技术创新、经济发展的作用。综合二者观点，技术创新和制度创新应当是统一的有机整体。“导致技术变迁的新知识产生是制度发展过程的结果，技术变迁反过来又代表了一个对制度变迁需求的有力来源[5]。”创新制度和政策，能够起到弥补市场失灵、建立创新网络、营造创新环境、提升创新能力方面的作用[6]。作为一项长期的系统工程，创新战略实施需要整体制度框架与政策工具设计，但结合文献看，缺乏全面、系统、整体性框架支撑，进一步深入探究的空间很大。

2　制度框架、政策体系与系统论分析基础

创新体系是自然属性、社会属性和人文属性的集合，这些属性相互影响、相互作用，共同构成一个开放的复杂巨系统。开放性、自组织性、复杂性，整体性、关联性，自耦合性、等级结构性、时序性，是系统的基本特征，也是系统方法的基本原则。应用这一理论和方法，研究系统存在与协同推进发展问题，具有重要的方法论意义。以系统论视角审视，制度框架与政策体系是政府参与创新复杂行为；加强子系统间、创新要素间联系及协调发展不可或缺的手段，必须以全面、系统、整体的视角来看待和构建。其中，制度框架涉及价值层面，旨在明确未来方向；政策体系则着眼于工具层面并服务于前者。

无论以何种形式呈现，创新都蕴含着新知识元素。而新知识往往具有“外溢”属性，能够产生正外部效应，政府通常会采取行政手段、经济手段、法律手段等来鼓励这种行为，这也构成了创新制度框架与政策体系的基本要素。根据熊彼特的观点，实施创新战略，就是要从制度层面促成要素新组合的产生，借助各种激励政策，通过造就企业家队伍、有序调整经济结构和培育创新生态系统，实现创新行为。那么，创新制度框架、政策工具体系，都有哪些元素构成呢？

2.1创新制度分析框架

首先，创新应遵循“市场导向+科学精神”原则。自组织机制理论认为，特定条件下,系统将自行演化,并最终达到一个临界稳态——自组织临界态。创新的市场导向和科学精神，是由创新主体属性所决定的。创新的核心主体是企业和科研院所，企业存在的目的是降低交易成本、实现技术产品间转化并谋求利益最大化；科研院所作为基础性研发领域的主力，是知识创新、技术创新的源泉。前者要遵循市场经济的基本要求；后者要符合科学研究的普遍规律。市场经济由人才、资本、技术和知识等要素组成，并依赖市场机制发挥作用。科学研究分为基础型研究、应用型研究两种，前者注重理论、前沿与基础，具有公益属性；后者以需求为导向，强调与市场紧密结合，具有较强实用性。制度设计必须顺势而为，力求打破规律发挥作用的阻碍，保障基础性、前瞻性重大理论创新，加快产学研融合，让创新企业产生实质性效益，真正发挥“催化剂”与“助力器”作用。

其次，创新要打造立体化促进体系。这与系统理论复杂性、整体性、关联性的要求相一致。系统的动力演化，要求加强横纵向、各子系统间以及创新要素间良性联系、协调发展。从横向范围看，创新可按照表现形式、存在领域、行为主体、实现方式等分为若干种(见表1)；从纵向分布看，创新分布在每种类型创新的不同过程。如基础科学研究，通常包括项目设计、审批立项、项目执行、经费拨付与验收等环节；技术创新则要经历从新产品、新工艺创意到真正商业化的过程，包括创意形成、研究开发、中间实验、批量生产、市场营销以及创新技术扩散等阶段。每一阶段，都存在形形色色的关系和联系，需要不同的制度体系规范和引导。根据已有研究，创新阶段划分有开发、示范和扩散“三阶段论”[7]，创新—专利—研究论文—许可—产品“五阶段论”[8]、试探研究—工艺开发—试制—市场启动—建立生产—销售“六阶段论”[9]以及需求分析-技术分析与预测-创新构思提出-基础研究-应用研究-设计开发-生产制造-市场化的“消费者中心论”[10]等。制度设计要围绕整个创新过程展开，而不应被切割开来。实践表明，过去依靠行政措施或单一政策实现政策目标的做法，正在转向综合利用各种政策措施，通过政策协同实现推动技术及创新的目标[11]。

表1　按横向范围划分的创新类型

最后，创新要构建完整的生态系统。自耦合机制是系统进化的动力学机制之一，决定着系统向某个特殊方向演化的内部原因，这使得创新具有自行发展、自我稳定的能力，能够形成一个相对稳定的生态系统。在互联网等新技术不断融入传统产业领域的形势下，创新正进入开放创新、平台创新和“非线性”创新的时代。在系统论、网络创新以及开放式创新理论基础上，研究者提出了创新生态系统的理念。完整的创新生态系统应该包括创新链、创新人才、创新文化和创新制度体系等多个要素，具有多样性共生、自组织演化和开放式协同三个特征，涵括核心层、拓展层和外围层三个圈层，主要职责是串联和促进要素、信息流动，帮助各创新主体理顺关系、激发潜能、强化交流、实现共赢(见图1)。

图1　纵向分布的创新链构成

政府的主要职责是搭建制度和政策框架，构建一个完整的创新生态，最大限度地集聚优质研发资源，实现自我循环、自我平衡、自我修复、自我净化。这其中，孵化器、公共研发平台、风险投资、围绕创新形成的产业链、产权交易、市场中介、法律服务、物流平台，都是具体组成部分。以中关村为例，创新生态系统包括行业领军企业、高校院所、政府部门、创新服务中介、高端人才、天使投资和服务中介等七大要素。要让创新生态系统整体上发挥作用，在政策工具选择上应当明确相应承载主体，如通过合作研究计划、孵化器、科技园区、集群、技术转移中心等搭建不同的单元桥梁，创造良好的创新环境，大力培育产业集群环境，提高创新环境与产业集群之间的关联度等。

2.2创新战略实施的政策工具

政策工具是制度框架得以确立的基础条件，也是构成系统论的关键要素。按效力分，构成创新的政策工具有法律、行政法规和部门规章等多种；按类别分，则包括产业政策、直接的公共财政支持、补贴或税收减免，特有的优惠金融政策以及基本的知识产权手段。通常，政府研发支出与企业研发支出正相关，强化专利政策，能够有助于企业加大对研发的重视和投入程度；同时，税收减免刺激是企业提升研发能力的不懈动力[6]。此外，创新政策还有多种归类类型。如按作用方式分激励型政策、引导型政策、保护型政策和协调型政策(见表2)；按供需结构分供给方政策、需求方政策(见表3)。尽管分类方式不同，但涉及的工具和手段却多有重叠。

单从静态上考察政策工具的构成是不完整的。政策制定是一系列过程的集合。公共政策制定过程，包括问题确认、议程设定、政策形成、政策合法化、政策执行和政策评估等阶段，创新政策概莫能外。OECD国家的实践表明，创新战略和视角、专门的创新机构或部门、政策评估、高水平的政策委员会、信息交流渠道畅通是影响创新政策的五个最重要因素。财政危机下，创新政策制定一个新趋势是，政策评估越来越受到重视。一个创新项目的设立，必须与中央政府签订绩效协议或合同，明确评估方向，建立全新的、专业的评估部门，通过制订评估的标准、指导方针和方法体系，明确重要指标、数据指标体系并借助评估团队加以实施。在重大产业技术应用推广时，还将进行经济和社会成本—收益分析，特别是对能源效率和环境效果评价，最大程度保证了决策的经济效益和社会效益。

表2　按作用方式分类的创新政策

表3　按供需结构分类的创新政策

3　制度与政策促进创新：经验与趋势

创新的种子只有在复杂多样的环境里才能生根发芽，世界各国都构建和开发了一系列鼓励创新的制度与政策。从战略上看，美国实施国家创新战略、欧盟提出《2020创新战略》。在工具层面，利用文献挖掘方式，我们对前述已列出的各种政策类型进行编码。按作用方式，包括激励型政策(Ⅰ)、引导型政策(Ⅱ)、保护型政策(Ⅲ)和协调型政策(Ⅳ)；按供需结构，包括供给方政策(S)和需求方政策(N)；所有的创新政策都分布在横向(H)与纵向(C)区域，且多数都是横纵向交叉。据此，对部分国家(地区)创新制度政策实践做了汇总。为避免重复，我们尽量选取代表性做法，而没有面面俱到。囿于搜集、整理相关经验时材料的局限，以此为基础的分析在严谨性上存在不足，由此所得出的结论或不够全面。

表4　各国(地区)创新制度与政策汇总

续表4

通过总结、分类和编码能发现：①激励型(Ⅰ)和引导型(Ⅱ)的政策占据主导，尤其体现在，重大基础性研究项目，一般需要国家财政支持完成；对于应用型研究，则要发挥创新投资基金的作用，且此类政策应用已经由过去粗放式“播撒”向精准化“滴灌”转变。越来越多的国家认识到，创新与技术进步起决定性作用的还在于人才，通过技能和专长获得居留许可证(绿卡等)成为各国招揽人才的一种普遍方式。②发挥创新主体间衔接作用的协调型(Ⅳ)政策和保护型(Ⅲ)政策更受重视。这其中，既有注重产业与创新衔接的政策，也有培育创新主体，激励公共部门、科研院所、企业、服务中介等主体协调的政策；既包括国际、国内开放融合政策，也有关注大企业、中小企业均衡发展政策，尤其是，中小企业主体地位得以提升。这有利于打破部门间政策封闭、割裂的状态，提高创新核心主体的积极性、能动性，加快构建和形成创新生态系统。当然，并非所有保护型政策都以开放共享为导向，有的甚至起到了反向作用，尤其是发达国家在保护本国知识产权、防止技术扩散时采取了条件越来越严苛的手段，全球性技术溢出效应正在变弱。③从横向(H)、纵向(C)划分这些政策，由于多数横向创新行为是创新主体的自发行为，受政策干预较小，因此政策关注点也主要聚焦于纵向领域。这也表明，创新作为一个系统过程，是创新政策集、政策束的有机组合与互动。

总的看，基于系统论基础上产生的创新制度与政策分析框架是适用的、符合发展趋势的。创新制度与政策体系正呈现日趋综合性、关注全过程、更加开放、更注重扶持中小企业、更致力于人才引进以及知识产权形成的贸易壁垒加剧等特点；在过程和形态上，表现为由出台单项政策转向提供政策“工具箱”，保证多种政策体系共同发挥作用；从过于强调“供给侧”转向依据创新链，协同运用需求侧、供给侧政策，其方向在于构建完整的创新生态系统。

4　结论与建议

创新制度与政策是一个庞大、复杂的命题，没有“放之四海而皆准”的模式，也不存在完全缜密的封闭框架。系统理论为研究这一命题，提供了可供参考的视角。创新战略的实施，取决于公共创新环境的完善程度、产业集群的生命力、创新环境与产业集群之间的联系程度[12]。结合上述分析框架以及对创新发展趋势的判断，我们认为，创新战略实施，重在形成系统性、整体性思维，围绕一个核心、一条主轴展开。概括而言，要以“市场导向+科学精神”的原则下，瞄准立体化创新促进体系中的缺失环节，完善和创新政策工具、构建多要素联动?多主体协同的创新生态系统。围绕这一目标，提出以下建议：

首先，厘定政府、市场、科研机构职能界限。在开放创新下，着重做加强公共部门、民营部门合作，加大公共部门研究资源向民营部门开放力度，推行创新产品、服务远期约定政府购买制度，支持以中小企业为重点的研发、知识转化行为；让高校、科研院所拥有科研成果自主处置权，构建成果转化收益激励机制，用足、盘活存量资源。

其次，遵循国家“围绕产业链部署创新链?围绕创新链完善资金链、人才链”思路。针对立体化创新体系的缺失环节和要素加以调整、充实和完善。借助技术平台、产学研合作平台、信息共享平台形成更多创新机会；优化人才引进、服务体系，技术服务体系、金融服务体系、中介服务体系等各项服务支撑。尤其是，降低中国“绿卡”申请难度，加大国际人才引入力度；建立孵化器财政资金补助以及面向科技企业孵化器的风险补偿金等，解决初始资本问题。

再次，更高权威的领导力是推动创新政策协调的重要力量。国家科技体制改革和创新体系建设领导小组的设立，一定程度上有助于形成创新驱动发展的顶层设计，但由于其并非常设实体部门，专业性、整体效力仍显不足。为此，可借鉴韩国设立“创造经济”总责部门的模式，设立专门的、更高级、更具权威的创新行政部门。

最后，加大对政策出台、实施的评估力度。借助专业第三方评估机构，明确评估标准、指导方针和方法体系，构建数据指标体系，利用评估团队加以实施，形成有效的反馈机制，保障政策实施效力。

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(责任编辑刘传忠)

An Institutional Framework and Policy System of the Implementation of Innovation Strategy

Ma Zhentao1，Lin Chen1，2，Zhang Wenguang1

(1.School of Government，Beijing Normal University，Beijing 100875,China;2.Department of Economics and Management，Beijing City University，Beijing 100083,China)

This paper attempts to define the concept of system，policy and innovation as well as their relationship.Furthermore，using the system theory，it constructs an institution and policy analytical framework which supports the innovation.The paper analyzes innovative system and policies of different countries and areas by means of data mining.The research shows that innovative system and policies have the characteristics of comprehensiveness，paying attention to the whole process，more opening，more supports on small and medium-sized enterprises，more efforts to introduce talents and trade barrier aggravation caused by intellectual property.It has the tendency to construct an innovative ecosystem.Accordingly，the paper presents the general thought and suggestions on the design institutional framework and policy system of China.

Innovation；Institution frame；Policy system

北京市社会科学基金重大项目“全球价值链重塑下北京创新驱动发展格局研究”(14ZDA02)。

2015-09-07

马振涛(1984-)，男，山东人，北京师范大学政府管理学院博士生；研究方向：政府经济管理、公共政策。

G311

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