PPP推广：没有法，找办法

文｜梁舰

关于PPP模式，国内还没有统一的法律，只有各部委出台的相关管理办法和指导意见，值得注意的是法律是硬性规定、是标准，而管理办法、指导意见在实施过程中是会出现变通，因此也会出现多种多样的情况，所以在PPP项目实施过程中，我们要在没有法的情况下找办法，当然前提条件是“合法合规”。

我国在近三十年的经济高速发展中，积累了一定的财富，一些行业得到了一定的发展，但在相应的民生、民建领域存在历史性的欠账，存在一些公共产品和公共服务供给不足的情况，比如当前我国人口老龄化问题非常凸显，相应的养老、医疗等服务设施非常紧张，这是国家为什么要在医疗、养老行业推动PPP模式的原因。

当前，我国不同部门、不同地区之间对PPP模式的界定存在认识上的差别，对这个问题曾在学界引起一些讨论，在笔者看来，本质上每种定义之间并没有相冲的地方，只是看问题的角度不一样而已。现在暂且抛开学术上的定义，以实用性的原则来对PPP做一个简要的解析。

从PPP模式的效用意义来看，它就是一个贷款买房的概念，只是这里定期还贷的主体变成政府，为什么这么说呢？PPP模式下政府只需要投入部分资金或者给出一定的政策便能建成一个项目，项目建成后通过定期或不定期的向社会资本方购买服务或者支付财政补助，在项目运行期满，社会资本方无偿将项目移交给政府。

据统计局公布的数据显示，全国大部分地区县级单位一年的财政收入在10亿元左右，加上一些历史遗留债务问题，而基建项目的建设通常情况下对资金体量的需求非常大，动辄上亿，且财政部规定本年度本辖区内所有PPP项目，无论是财政补贴还是政府购买服务的财政性支出都不能超过本年度财政公共预算支出的10%。这样地方政府能够用于PPP项目投资的资金就更少。

当前，针对PPP还没有一个立法，有望出台的PPP特许经营法目前尚在征集意见当中，那么我们在法律缺位的情况下该如何做好PPP项目呢？笔者的观点就是“没有法，那我们就找办法”，当然是在合法合规的前提之下，具体实操有以下两点看法。

实施方案是项目的说明书

在没有法的情况下找办法，而办法有很多种，办法是可以变通的，所以就导致风险点较多。在PPP项目实操落地的过程中一定要注意四个字“合法合规”。就目前为止，我们可以作为依据的是国务院、各部委、各省市出台的规范性文件、政策性文件，按照这些要求来做。比如按照相关法律规定，实施方案需先送各局委办审核，并出具书面审查意见，最后再送政府审批，按照这个正确的流程申报，即便后续出现瑕疵，解决起来也会容易得多。另一方面，虽然没有专门针对PPP的立法，但是有很多相关的法规，比如政府采购法规，法律规定“国家机关、行政事业性单位、社会团体”作为采购主体，这三个主体同时也作为项目实施单位。现在很多项目实施单位是国有公司、城投公司或平台公司。公司法规定，公司都是企业法人，那么企业法人是企业采购法的合法主体吗？不是，因为采购法主体只有三种即国家机关、行政事业性单位、社会团体。那么企业该怎么做？可以找政府作为采购方，授权去做。

这样按照当前法规规定程序审定实施方案，具有很强的可操作性，可以做为项目说明书。

物有所值，到底值不值？

财政部在就《PPP项目物有所值指引》征集社会意见的时候引起各方的争议，所以至今没有公布，目前所使用的评价方法是《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》。在这份试行《指引》中，将评价方法分为定性分析和定量分析两个方面，就这两个评价方法同样存在争议的地方，带有很强的主观性。比如定性分析第七、八条规定“定性分析在项目识别阶段开展，由项目本级财政部门会同行业主管部门组织专家小组实施”，“专家小组由不少于7名专家组成，至少包括工程技术、金融、项目管理、财政和法律专家各一名”，这样的评定机制带有很强的主观性。

所以从实际效用上来看，笔者认为针对物有所值评价到底值不值？你说它值它就值，为什么这么认为呢？

我们都知道PPP一个外在的特征就是政府不需要一次性或短期内全额投资做一个项目，按照财政部相关法规的规定是少则10年，多则30年（有特殊情况可申请延期）。从纯财务的角度看，这就涉及到资金使用成本和资金时间成本，对这两个会计科目核算就存在一定的困难，更重要的是这其中还有社会效用问题。从大的方面来看推行PPP模式是及时解决了终端用户需求的问题，因为政府和社会合作最终的目的就是解决终端用户——普通民众的需求问题。因此该PPP项目投入的产出可能是社会的和谐稳定，带来的是政治的、社会的长远效益，这是无法量化的；在微观层面，它有效解决了PPP项目落地的问题，促进投资的达成，拉动地方投资，这也是无法量化的。

北京中建政研信息咨询中心主任 梁舰

比如建一所学校是1.6亿，如果采用BT模式，建完就直接移交，那么这负债的债务人就是政府。转化成PPP模式后：首先，债务就变成公司负债，是项目公司的负债，项目公司是社会资本控制下的一家企业法人，这种情况下就变成了企业负债。从而减轻了政府财政压力，有更多资源投入到其他基建领域。

其次，支付期限是分中长期，因为PPP的合作期限最低不低于10年，最高不高于30年（当然特殊情况下可以延长）。假如我们每十年支付700万，30年共2.1亿，这之间有5000万的差额，但这里面解决了几个问题：一是解决了项目落地的问题；二是解决了财政集中支付的压力。

所以在当前PPP模式下，实施PPP项目，应在遵守当前法规的前提下，充分考虑推行PPP的意图和PPP模式产生的实际效用。

目前，为了推进PPP的有效实施，在国家层面上出台了很多激励措施，比如国开行，财政部倡导成立的PPP引导基金，可对PPP项目提供项目前期资金需求问题。目前多地都设立各种相关的基金，目的就是想办法促进PPP项目的落地实施，中建政研作为第三方咨询机构也会在合法合规的前提下“找办法”辅助各地PPP项目落地。