建筑工程施工合同备案探究——以江苏省泰州市为例

文｜泰州市工程造价管理处 王若冰

建筑工程施工合同是建设工程造价管理的重要环节，是建筑市场管理的重要抓手之一。为提高合同履约率，规范建筑市场秩序，维护合同当事人的合法权益，泰州市自2007年开始实行施工合同备案制。2008年泰州市开发“合同备案管理系统”，引入信息化手段提高备案效率，2015年3月并入江苏省建筑市场监管与诚信信息一体化工作平台（以下简称“一体化平台”）进行登记备案。笔者结合泰州市多年施工合同备案经验，就当前施工合同备案现状谈一些认识。

一、泰州市建筑工程施工合同备案情况概述

1.充分利用信息化手段开展施工合同备案工作。泰州市自2008年开始采用网上申报的方式。截止2015年底，共计办理施工合同备案 2505项，且呈逐年上升趋势（见图一），企业自主办理施工合同备案的意识正逐步增强。采用信息化手段既提高了办事效率，而且便于承建各方档案收集。2015年3月改用一体化平台备案后，泰州市取消书面备案手续，进一步简化手续，优化审批流程，具体备案流程见图二。一体化平台创新开发二维码识别功能，通过“扫一扫”即可获取合同备案与施工项目经理部主要管理人员信息，为建设各方主体查询工程项目信息提供了便利。

图1 历年合同备案统计

2.完善基础数据库，基本实现“数据一个库，监管一张网，管理一条线”的信息化监管目标。一体化平台由全省统一的人员、企业、工程信息、信用评价等数据库构成，集信息采集发布、网上办事办公、行政审批、市场监管、企业信用评价于一体，达到“三级联动，系统共生，数据同源”的监管目标，有效杜绝项目经理部主要负责人挂靠行为，促进建筑市场有序竞争、良性发展。经网上备案的施工合同，既作为建设行政主管部门实施有关监督管理的依据，也是施工企业在资质升级、增项及信用综合评定、评优评奖时的重要依据。

3.推行使用2013版施工合同范本。一体化平台默认使用合同示范文本，并设置通用条款不能被私自修改。施工方只需登录平台填写协议书、专用合同条款及附件即可，有效防止合同出现错漏项与不平等条款，平衡发承包双方风险责任，规范合同签约流程，促进良好的交易习惯养成，推进工程实践。

二、当前建筑工程施工合同备案存在的若干问题

1.备案性质混淆。施工合同备案的主要依据是《房屋建筑和市政基础设施施工招标投标管理办法》（建设部令第89号）。《办法》未对备案内容、审查方式、法律后果等作出统一规定。而不少地区或部门为了督促发承包双方进行合同备案，实质上已经将施工合同备案作为申领施工许可的必要条件。泰州目前就属于这类情况。只有通过一体化平台备案的施工合同，才能导入施工许可证办理系统，办理施工许可证。这种操作流程，变相的改变了施工合同备案性质，属于行政权力过度干预市场经济。必须申领施工许可证才可以开工是《建筑法》规定的，是法律赋予其强制性，但合同备案是否具有强制性呢？最高院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第21条对备案合同的性质作出了规定，结算工程价款的根据是经过备案的施工合同。由此可见，施工合同备案与否只涉及工程价款结算的效力高低问题，并不涉及合同效力问题，更加不具备强制性。而且当事人为了办理施工许可证而进行合同备案时，极易出现为了办手续而签的“阴阳合同”。

图2 省内合同备案流程图

2.信息开发和利用水平不高。一体化平台主要用于数据储存，缺少处理分析功能，而且各个子系统互相独立且不开放权限。合同备案部门不能查阅招投标阶段的投标文件，也不能跟踪了解竣工结算备案阶段的造价信息。从全过程工程造价管理角度来说，合同备案信息因缺乏分析统计功能而形成信息孤岛。而招投标管理部门也不能查阅企业合同备案信息，目前最大的障碍是无法通过平台查询企业跨省市承接的工程合同备案情况，给招标前期的资格审核带来了麻烦。

3.招投标环节缺乏合同管理。合同管理是招投标环节向合同执行环节的延伸。招标文件是造价控制的指导性文件，其编制理应做到没有任何漏洞、全面且周到。然而有的招标代理单位编制招标文件时不了解工程具体情况，一味听从发包方意见，将违背工程量清单计价规范、或是明显不平等的条款写入招标文件；有的只重视工程量清单是否有误，忽视招标文件中合同章节的约定，复制粘贴类似工程的条款约定，敷衍了事。

4.有的企业法律意识淡薄、责任意识不强。对于履行建筑工程施工合同备案缺乏自觉性，有的企业虽然也签订合同，但只是用来应付主管部门的“手续”。有的发包方在中标之后要求承包方再让利，或改动招标文件中的付款节点或改变付款方式，有的发包方在签合同时提出诸如“现场签证只付30%”、“缺陷责任期5年”，“质量保修金在所有保修项目的保修期满后才退还”、“合同中未尽事宜以招标文件为准”等条款，既损害了合同公平，也不利于工程造价的控制。

三、对建筑工程施工合同备案的思考

2014年7月，住房城乡建设部出台《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，《意见》提出推进建筑业改革发展的计划目标。结合《意见》精神，本文对现阶段施工合同备案提出几点思考：

1.明确合同备案性质，正确行使建设行政主管部门对建筑市场管理权。随着建筑业市场化改革深入，市场决定价格的经济条件下，试图通过合同备案审查达到完善合同条款、减少合同纠纷的目的是不现实的。所以采用记载式备案方式更为合理。

2.从“数据同源，系统共生”的理念出发，进一步开发工程造价管理子系统。结合公共资源招投标网上交易平台，收集分析各个环节工程造价信息，定期公布单方造价指标、材料信息走势等，以“分阶段管理”转向“全过程管理”，协同一体化平台与造价管理的互动发展，促成信息集成和共享，逐步完善避免信息不对称的机制。

3.建立健全合同管理机构和培养合同管理专业人才，加强招投标环节合同管理。建筑工程施工合同管理涉及多方建设主体，具有贯穿工程全过程的动态特征。各建设、施工、监理、招标代理等单位应设置专人专岗，定期组织培训与继续教育，深入学习理解2013版建设工程工程量清单计价规范下合同条款约定的要点，强化合同管理意识，提高合同履约能力。

4.加强合同跟踪管理，加强事中控制。首先，企业要建立日常自查自纠制度，及时纠正项目现场主要管理人员不到岗、不按规定履行职责等不良行为，确保施工项目经理部按合同履约，发现人员配备数量不达标、擅自更换、不按规定履行职责、擅自变更施工顺序等违背合同约定事项时，应责令其改正；拒不改正的，应按双方合同约定条款处理并及时报告工程所在地建设行政主管部门；其次，管理部门应加强对发承包方履约情况的现场监督检查，如五方责任主体是否与备案的中标合同一致，工程款是否按合同拨付等，在合同履约过程中出现人员变更或条款变更时，应加强核查变更信息与现场实际是否一致，遏制阴阳合同等违法违纪行为，确保承建各方按合同履约。如发现不一致的情况，或应备案而未备案，责令限期改正。限期未改正的，建设行政主管部门应对当事人作为不良行为记入一体化平台。