城市法治建设的国际经验及启示

牛少凤 于新东

城市法治建设的国际经验及启示

牛少凤 于新东

城市从诞生之日起就与法治紧密联系在一起。当然，笔者所指的法治是广义上的，既包括严格意义上的立法，也包括宽泛意义上的诸如口头协议、君子协定等较为松散的规定或者约定。如果这样的界定成立，我们就可以在理论层面上想象一下，人类从最初聚集而形成的最早城市，是不是从一开始就伴随着规定、协议、契约之类的形成呢？答案是肯定的。要是没有这些个约束摆在那儿，人类的聚集岂不是要乱成一锅粥？别说城市根本不可能诞生、兴起与繁荣了，就连和平相处、相安无事都很难做到。我们的老祖宗早就概括了这样的名言：“不以规矩无以成方圆”！这里的“规矩”就是广义上的法治。从历史的眼光来看，城市法治建设是一个渐进的过程，从相对简单、效力有限的约定，逐步进化到范围扩大、效力增强的规定，再进一步进化到全覆盖、硬约束的法律，城市法治建设不断走向完善。

新型城市化必须从一开始就加强法治建设，纳入到法治轨道的新型城市化发展道路才是康庄大道。研究借鉴国外城市化进程中法治建设的经验教训，对我们更加稳健、更加高效、更加持续地推进新型城市化建设发展具有十分重要的理论与实践意义。概括来说，国外城市法治建设主要有以下基本经验与普遍规律值得借鉴遵循。

城市法治建设从来不是一蹴而就的

城市化兴起之初就有了广义上的法治活动的产生。但是，法治建设不是一天就完成的，从来没有毕其功于一役的城市立法。城市的法治建设是伴随城市化的进程不断发展丰富的，从数量上说，逐步增多；从程度上说，逐步深化；从效果上说，逐步完善。无论是古希腊的城邦时期，还是第一次工业革命爆发地英国的现代城市雏形的出现，与城市有关的立法，诸如相关法律法规制度等，都有一个不断演进的过程。比如说，美国城市化初期，城市主要集中在东部沿海地区。随着资本主义扩大再生产的不断扩张，城市要另辟天地才能不断满足日益扩大的生产集聚。很自然地，西部大开发走上历史舞台。但是西部城市化进展绝不是单纯依靠自身所能完成的，而是需要大量东部地区雄厚实力为支援的，这就需要大力发展交通基础设施。19世纪60年代，美国国会先后通过《太平洋铁路法案》《现金补偿法》，支持铁路建设。随着城市化进程的发展，交通发展出现新需求，相应立法亦随之出台。比如，为推进郊区化，美国联邦政府在1916年通过《资助道路建设法案》，改善州际道路，完善公路系统；1956年通过《高速公路法》，在12年内拨款250亿美元修建了4.1万英里州际高速公路。这些不断因时制宜出台的城市化交通建设法律有力推动了美国城市化进程。

“崇德明礼民安定，尚法守制国昌隆”。法治精神对国家如此，对城市化的顺利发展同样如此。人们对法治精神的理解与认同从来不是凭空产生的，既不能靠自发，更不能靠命令，只有加大法制的宣传教育和法律的有效实施，弘扬法治精神，增强法律意识，保证人民依法享有广泛的权利和自由，法律才能深入人心，走入人民群众。唯有如此，每个人对法治的精神才会深刻理解，全社会对法治的信仰才会真正建立。马克思对此曾经说过这样一句形象而生动的话，“在民主的国家里，法律就是国王；在专制的国家里，国王就是法律。”法治精神的逐步养成，能使新型城市化走上以法律为最高准绳的科学发展轨道。在推进新型城市化进程中不断形成科学立法、民主立法、依法治理的良好氛围，城市建设管理才会不断顺利进行并呈现新的面貌。

城市法治建设从来不是漫无目的的

国内外城市化法治建设的历史都反复昭示这样一条规律：问题是一切立法的发动机、出发点和切入点。英国工业革命初期形成的城市，由于各方面基础的缺乏、条件的简陋等，城市的卫生问题对居民健康构成了极大危险。针对这些问题，英国政府自19世纪中期起相继出台了一系列有针对性的法案，如1848年的《公共卫生法》、1855年的《消除污害法》、1866年的《环境卫生法》等，成为这一时期的重要立法。

法治建设突出问题导向、问题意识，可谓抓住了关键着力点。往大了说，这也正是马克思主义政党一贯坚持实事求是、求真务实、对人民负责态度的一个生动而具体的体现。城市法治建设之所以强调问题导向，就是为了防止建设发展道路上一切形式的“假大空”，假把式、大忽悠、放空炮是城市法治建设中的大忌，特别要加以注意，只有坚持整体推进与突出战略重点相促进，联系实际、创新举措，才能把城市转型发展的各项决策部署化作行动、落到实处。

城市法治建设从来不是朝令夕改的

法律的严肃性主要来源于立法的科学性，因而着力推动科学立法和民主立法的长足发展是城市化法治建设的题中要义。据有关研究资料表明，日本为推进城市化，在1956年颁布《新城镇村建设促进法》、1962年出台《关于市合并特例的法律》基础上，在1965年又颁布了《关于市镇村合并特例的法律》。战后日本政府制定的各项城镇发展建设立法都要求，无论内阁如何更替，都必须承认和遵守法律的规定，使得有关法规不受政府换届的影响，确保了城市化有关法律的严肃性、连续性。

加强立法，有法可依，是全面推进城市法治建设的客观基础。既要强调提高立法的科学化水平，也要重视提高立法的民主化水平。科学化水平是建立在实践基础上的，立法必须随着实践发展而发展，自觉适应形势任务的新变化，切实增强法律法规的科学性、针对性和有效性。民主化水平不仅指立法过程中要扩大透明度和公众参与度，充分听取各方面意见，而且要求所立之法以维护人民利益和实现人民利益为出发点与落脚点。唯有以人为本、立足于民心民意的法律才能为人民所信服、所尊崇，才是最富有感召力和生命力的法律，城市法治建设才能持续推进、长盛不衰。与此同时，必须不断加强有关改善民生和发展社会事业、保护生态环境、预防化解社会矛盾纠纷以及规范制约权力等领域的城市立法，不断提高城市立法的科学化水平。

城市法治建设从来不是光说不练的

城市法治建设极为重要的一环就是严格执法。据有关学者研究介绍，德国《建设法典》有关规定具有一定的代表性。《建设法典》规定，从决定制定规划，到具体制定、介绍和修改规划方案，以及最后立法通过，每个阶段都要通过公示、召开代表会议，接受各方质询，并按照当地惯例公布结果。《建设法典》对开发中的补偿赔偿做出了具体详细的规定，规定了补偿的原则、补偿的受益者和承担者、权利损失的补偿、其他财产损失的补偿以及补偿的形式等，细致具体的规定确保了执行的到位。

对我国城市法治建设而言，其中殊为重要的一条就是各级党政机关和领导干部要带头依法办事，着力把依法执政、依法行政提高到一个新水平。正所谓，“法之不行，自上犯之”。全面推进城市法治建设，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。在我国，行政机关承担着经济社会各个领域大量而繁重的治理任务，实施80%以上的法律法规，其行政能力和执法水平与人民群众的切身利益密切相关。只有全面推进依法行政，建设法治政府和服务型政府，才能切实维护公共利益、人民利益和经济社会秩序。各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，必须在宪法和法律范围内想问题、作决策、办事情，必须严格遵循法律规则和法定程序，必须自觉接受监督和承担法律责任，才能真正做到以法治推进城市转型大发展。

作者：牛少凤，浙江财经大学副教授；于新东，中共浙江省委政策研究室研究员