不断创新都市区协同发展机制至关重要——长株潭城市群、武汉城市圈协同发展机制建设的启示

朱李鸣 廉军伟 张娜 于蕾

不断创新都市区协同发展机制至关重要
——长株潭城市群、武汉城市圈协同发展机制建设的启示

朱李鸣 廉军伟 张娜 于蕾

长株潭城市群、武汉城市圈在协同机制创新举措方面有很多亮点和成效。加快浙江都市区建设关键是在充分发挥市场主体作用基础上，形成都市区多主体的协同发展机制。应通过杭州、宁波两大都市区建设的先行先试，进而为浙江培育其他都市区提供样板

加快浙江都市区建设关键是在充分发挥市场主体作用基础上，形成都市区多主体的协同发展机制，各级政府在其中也发挥着重要作用。课题组专程调研国家级“两型社会”建设试点长株潭城市群、武汉城市圈在协同发展机制建设方面的举措与经验，以期为浙江都市区协同发展体制机制建设提供借鉴。

协同发展亮点突出

长株潭城市群是以长沙、株洲、湘潭三市为核心，辐射周边岳阳、常德、益阳、衡阳、娄底五市的区域。面积9.68万平方公里，占湖南省的45.8%，经济总量占湖南省的40%以上。武汉城市圈，又称“1+8”城市圈，是指以武汉为圆心，包括黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江周边8个城市所组成的城市圈。区域面积5.78平方公里，占湖北省的33%，经济总量占湖北省的60%以上。长株潭城市群、武汉城市圈自培育实施以来，积极推动一体化进程，不断创新协同发展体制机制，取得了显著成效，有许多突出的亮点举措值得借鉴。

在推进策略上，着力借势借力将都市区战略上升至国家战略层面。长株潭城市群、武汉城市圈在推进实施过程中，将都市圈发展上升至国家战略层面，通过国家意志落实实施，高水平推动都市圈发展。国家发改委早在2007年就批准武汉城市圈和长沙、株洲、湘潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。湖南省委省政府以资源节约型和环境友好型社会建设为主题，将长株潭城市群的建设上升至国家战略层面。在进入国家战略层面以后，长株潭城市群的建设得到国家部委、央企和高校的支持。例如长株潭城市群已与40多个国家部委及高校、70多家央企建立了合作共建关系，先后成为国家自主创新示范区、湘江新区、“宽带中国”长株潭、耕地土壤生态修复、节能减排财政政策综合示范等国家试点。武汉城市圈也先后与116家国家部委和机构（包括央企）签订了合作框架协议，获得部委大力支持。如教育部每年安排专项资金，支持湖北省推进义务教育均衡发展试点，并在现有基础上适当增加中央教育费附加在湖北的份额。国土资源部将武汉城市圈“两型社会”建设重大项目、列入国家和省《规划大纲》或经省批准的市《规划大纲》建设项目视为合规项目，解决了武汉城市圈重大建设项目因基本农田而无法落地的难题等。

在产业协同发展方面，探索形成了“园外园”“合作共建园”的模式。推动产业协同发展一直是都市圈发展的难点。在推动产业一体化发展方面，长株潭城市群、武汉城市圈积极探索，基本形成了“园外园”“合作共建园”的协同推进机制。以武汉城市圈为例，自其实施推进以来，武汉积极推动产业在城市圈的转移，东湖高新区先后与鄂州、孝感、咸宁、仙桃等市建设产业园达20多个，如中国·光谷咸宁工业园、武汉经济开发区“咸宁工业园”、中国光谷·孝感产业园、中国光谷·仙桃产业园等。在园外园的机制上，武汉城市圈专项制定支持城市圈内税收分享机制、财政激励和约束机制、财税资源优化配置机制、统一的税收征收协调机制。企业和项目在圈域内转移建立了合作双方分税制度，采用按比例分成、银行直接拨付的方式，实现了产业转移、利益共享和双赢发展。企业转移后的产值估计，按当年的100%计入转出地和承接地，分别由两地统计部门上报，在省统计计算总量中再扣除重复的计算部分。

在交通设施一体化建设方面，建立城际铁路投资有限公司。交通作为区域连接的重大设施，对都市区内各城市“同城化”起到重要推动作用。长株潭城市群和武汉城市圈为破解在城际铁路建设方面的障碍，成立相应的城际铁路投资有限公司，推动城际铁路建设。武汉城市圈由省级财政出资，成立湖北城际铁路有限公司，并出台《湖北省人民政府关于加强武汉城市圈城际铁路沿线土地综合开发的意见》，明确“城际铁路与城市轨道交通换乘站相关工程红线内土地可由省市共同开发，具体开发方式由省市协商确定”。“设立运营补亏保障金，即城际铁路运营补亏保障金由沿线土地综合开发的省市出资人净收益、各沿线市上缴的城际铁路运营专项补亏资金等构成，省政府以适当形式予以支持。该保障金在省联发投集团设立专户，由省财政厅负责监管，做到专户存储，专项用于城际铁路运营补亏。”长株潭城市群由湖南发展投资集团有限公司、广州铁路投资（集团）公司分别作为湖南省人民政府、铁道部出资人代表各出资50%设立湖南城际铁路有限公司，开展对境内城际铁路建设、经营与管理。公司作为湖南城际铁路项目的法人对项目资金筹措、建设实施、工程建设、生产经营、债务偿还和资产保值增值实行全过程负责。

在医疗资源协同建设方面，积极推行医疗“一卡通”。让老百姓分享都市区发展的成果是都市区发展的最终目标。长株潭城市群、武汉城市圈积极推进医疗资源的一体化。以长株潭为例，长株潭所有三级以上医院实行医学检验、影像检查结果互认，诊疗信息在三市医院之间可畅通流转。同时，长株潭城市群探索推行居民健康卡。此卡与社保卡不同，居民健康卡是基于人口健康信息平台、居民电子健康档案和医疗机构电子病历，在医疗卫生服务活动中用于居民身份识别、个人基本健康信息存储、实现跨区域跨机构就医数据交换和费用结算的信息载体，可以取代医疗卫生机构的各类诊疗卡，实现居民看病就医、经费结算、全程健康管理“一卡通”。并且，推进居民健康卡与社会保障卡、医保卡、金融IC卡、市民服务卡等公共服务卡的应用集成等。

在通讯信息协同建设方面，积极推进同信同号。通信作为区域经济社会发展的基础设施，在区域协同一体发展方面发挥着重要作用。长株潭城市群、武汉城市圈加快推进通信一体化，其中长株潭城市群率先突破，已实现三市通信同号并网升位。在推进通信一体化过程中，湖南省政府建立了通信一体化并网升位工作领导小组，由省委常委、常务副省长任组长，加强与国家工信部、中国联通、中国移动的沟通，推进通信一体化。推进实施分两个步骤：第一步是降低资费，实现同费，从2009年1月1日开始，取消三市固定电话用户之间通信的长途收费，改为按电信本地网的区间通话标准收费；取消长株潭地区移动电话用户之间通信的长途费、漫游费。第二步是使长株潭形成统一的大本地网，采用统一区号。

在金融协同发展方面，对非跨行个人存取款业务一律按照同城业务处理。金融在都市区一体化过程中扮演着重要的角色，如果不能实现金融同城，将会影响到区域的资金资本融合进程，进而影响一体化的步伐。长株潭城市群加快金融系统一体化进程，从2010年起，三市银行业金融机构对区域内非跨行个人存取款业务按照同城业务处理，不收取异地业务手续费。三市企业可以异地开立经常项目外汇账户，在服务贸易、收益、经常转移项下异地办理对外支付。此项举措由湖南省银监局与中国人民银行长沙中心支行联合开展相关研究，制定实施方案，最终推行实施。

在环境协同建设方面，建立同一支环保执法队伍、同一套环保政绩考核标准。都市区资源、环境和发展的矛盾比较突出。单靠各自为政很难解决区域的环境问题，加强区域环保合作、促进都市区可持续发展成为共同愿望。长株潭城市群组建了“长株潭环保执法支队”，在三市内稽查企业环保设施运行、排污状况，查处环保违法事件，处理环境突发事件、污染纠纷等。武汉城市圈在圈域范围内进行主要污染物排放权交易试点，统一实施排污许可证制度，建立主要污染物排放总量初始权有偿分配、排放权交易等制度，建立圈域污染物排放权交易市场，推进污染治理市场化运营。创新排污费征收使用管理模式，在全国率先实行了“环保核定、地税征收、银行入库、财政监管”的排污费征管新模式。创新设立专项资金，从“两型社会”建设激励性转移支付资金中划出1亿元，对重点生态功能区及生态环境建设成绩突出的地区给予奖励。建立健全都市区内部跨行政区域的生态补偿机制，如长株潭城市群由省、市两级财政出资，形成长株潭试验区生态补偿专项资金，规定上游区域流向下游区域的水质在行政区交界断面应达到国家《地表水环境质量》的Ⅱ类标准，达不到标准的上游城市应对下游城市进行补偿，补偿标准以下游城市治理超标水质的成本为基础。同时，由湘江流域水污染综合整治委员会作为区域污染的协调机构，负责对跨区域水污染损失进行评估。

几点启示

应着力把杭州都市区和宁波都市区建设上升至国家战略。长株潭城市群、武汉城市圈的发展经验表明，当都市区的发展上升至国家战略之后，国家部委、高校、央企等将加大向都市区的政策倾斜力度，有利于高水平推动都市区的开发建设。从浙江而言，杭州都市区已成为全国首个都市圈经济转型升级综合改革的试点，杭州市也获批了国家自主创新示范区、中国（杭州）跨境电子商务综合试验区等，在推动创新发展方面积累了许多经验。而宁波都市区在海洋经济发展、港口经济建设等领域也有显著特色。最近，国务院《长江三角洲城市群发展规划》中明确推进南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波等都市圈同城化发展。为此，建议杭州突出创新主题，以互联网+为主题推动创新型都市区上升至国家战略层面；宁波都市区突出港口和海洋优势，以海洋产业科技创新为主题推动创新型都市区上升至国家战略。积极推动杭州、宁波都市区纳入国家新型城镇化综合试点地区和全面创新改革试验区。而都市区的发展，关键在中心城市，建议浙江集中精力提升杭州、宁波两大城市的极核功能，以国内一流先进城市为标杆，通过政策叠加、资源要素集聚等，补齐发展短板，提升两大中心城市对全省经济社会发展的辐射带动力，全力推动杭州和宁波都市区的发展。通过杭州、宁波两大都市区建设的先行先试，进而为浙江培育其他都市区提供样板。

建立省级层面强有力的实施推进机制。长株潭城市群、武汉城市圈之所以在协同机制举措方面能有很多的亮点和成效，与其省级层面的决策部署有重要关系。长株潭城市群成立了长株潭经济一体化协调领导小组，组长由省长担任，下设办公室，放在省发改委。各市成立了相应机构，建立了以省垂直协调为主导的工作机制。同时，还成立了书记任顾问、省长任主任的领导协调委员会，下设正厅级的办公室。武汉城市圈成立了以省长任组长的领导小组和办公室，办公室设在省发改委。为此建议，在推进浙江四大都市区协同发展方面要特别重视省级层面的实施领导。建议针对四大都市区的协同发展，成立省级层面的领导建设小组，由省政府主要领导任组长，各城市主要负责人和省直有关部门负责人为成员，下设建设推进小组办公室作为常设的办事机构。领导小组主要职能是组织编制都市区总体发展规划、专项规划、年度实施计划，指导创新政策试验工作，统筹协调重大事项。

以高新区为主体推进异地分园建设。在都市区层面设立高新区的分区或分园一直是长株潭城市群、武汉城市圈推动产业协同发展的重要抓手。而其之所以能够实现突破，与其高新区的发展水平高有密切关系。从浙江来看，在都市区层面设立分区分园最大依托是浙江的国家级高新区。建议集中全省精力推进浙江杭州、宁波高新区建设，加快人才、资本、政策等集聚，进一步做强做优高新区。同时，探索建立合理的利益分享机制，在都市区层面推动高新区设立分区分园，使都市圈内的园区共享高新区的品牌优势。近期可以杭州、宁波都市区为试点，推动杭州高新区及宁波高新区在都市区紧密层设立分区或分园。

建立城际铁路投资有限公司。基础设施一体化先行是都市区建设的前提条件。然而一些跨行政区重大基础设施建设面临资金不足的问题。在投资建设、运营管理等方面缺乏有效投入分担和收益分成机制。特别是都市区轨道交通、绕城公路、城市轻轨等项目所需资本金体量较大，各地单一财政投资的模式很难保障项目的推进实施。建议借鉴长株潭城市群和武汉城市圈成立城际铁路投资有限公司的经验，建议杭州都市区由杭嘉湖绍四地政府及省交通投资集团共同出资成立城际铁路投资有限公司。宁波都市区由宁波市政府与宁波交通投资控股有限公司共同出资成立城际铁路投资有限公司。城际铁路投资有限公司侧重战略谋划和投融资运作，推进城际铁路网建设。同时由投资公司作为发起人，以具体线路为对象，吸引社会投资人共同出资成立项目公司，统筹推进线路的投资、建设、运营及资源综合开发。

在社会民生、信息设施建设、环境治理和信用体系等领域加快协同发展。都市区建设的最终目的是要使全体人民在共建共享发展中增添获得感。建议要加快破除都市区内政策和体制壁垒，推动体制机制一体化，努力实现都市区的社会共管、民生共享、环境共治、智慧和信用共建的良好格局。社会民生方面，建议省级层面加快社会事业改革，整合社保、医疗、教育、民政等信息，重点推动都市区市民卡“一卡通”，推进都市区医学检验、影像检查结果互认，诊疗信息畅通流转，医生在都市区多点执业等。充分依托杭州信息经济的优势，积极推动智慧城市上升到智慧都市区一体化建设；实现电信、宽带、云计算、大数据等一体化建设，积极推进都市区内移动通信同网同价；重点推动杭州争取国家互联网骨干网直联点和互联网国际出口专用通道。环境治理和信用建设方面，建议推进都市区环境协同治理，成立专司环境监测执法大队，设置对环境同治的考核指标。在杭州市政府联合征信系统和“信用杭州”门户网站基础上，推进都市区公共信用信息平台建设和应用，构建统一的联合征信系统。

作者单位：浙江省发展规划研究院；本文系浙江省哲学社会科学重大招标课题《浙江四大都市区特色定位与内在协同发展体制机制研究》阶段成果