“十三五”时期新型城镇化工作展望

文｜本刊记者 陈桂龙

“十三五”时期，新型城镇化工作要继续强化统筹协调，紧紧抓住人的城镇化这个核心和提高质量这个关键，用改革的办法和创新的精神，推进相关政策和改革举措形成合力、落到实处，确保如期完成《国家新型城镇化规划》提出的主要目标和战略任务，为促进经济中高速增长、产业迈向中高端水平注入强劲动力。

一、推进户籍制度改革成果落地

推进农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务。“十三五”时期，要按照《国家新型城镇化规划》要求和国务院印发的户籍制度改革意见，全面实施差别化落户政策，鼓励各地区进一步落户条件。各地城市要根据资源环境承载能力，制定公开透明的落户标准，并向全社会公布。

二、建立健全居住证制度

即使到2020年能够顺利实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口落户城镇，还会有2亿左右农业转移人口没有落户，为他们提供相应城镇基本公共服务，是市民化应用之义。“十三五”时期，要在建立全国统一的居住证制度基础上，坚持“领取无门槛、服务有差异”的原则，全面推行覆盖所有未落户城镇常住人口的居住证制度，以居住证为载体建立与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

三、加快推进城镇棚户区、城中村和城乡危房改造

推进城镇棚户区、城中村和城乡危房改造，是消除城市内部二元结构的主要途径，是避免大规模“贫民窟”的必然要求。“十三五”时期，推进镇棚户区、城中村和城乡危房改造，要坚持政府主导、市场运作，充分调动各方力量共同参与。开拓资金来源渠道，加大各级政府资金支持，落实税费减免政策，进一步发挥开发性金融、政府和社会资本合作的作用，鼓励各类金融机构积极支持经营现金流能覆盖债务本息的改造项目。

四、加快中西部地区城镇化进程

充分发挥中西部地区城镇化潜力，是“十三五”时期优化城镇化空间格局的重要途径。要立足中西部地区资源环境承载能力，统筹引导本地人口转移和外出人口回流，统筹推进特色产业发展和承接转移产业，统筹推进城市群、重点城镇化地区和以县城为重点的小城镇发展，加大基础设施和基本公共服务投入、加快体制机制改革创新，改善投资与产业发展环境，努力实现中西部地区1亿左右人口的就近城镇化。

五、以城市群为主体形态，推动形成合理的城镇化空间格局

城市群是新型城镇化的主体形态，是城镇人口和经济集聚的主要载体。“十三五”时期，要坚持市场主导和政府引导，在“两横三纵”城镇化战略格局中，综合考虑区域间城市数量、人口规模、城镇化率、经济密度、路网密度等因素，培育发展一批参与国际合作和竞争、促进国土空间均衡开发、引领区域经济发展的城市群。

六、转变城市发展模式，促进城市紧凑发展

集聚是城市的本质，城市集约紧凑发展是发挥集聚效应根本。“十三五”时期，要切实转变城市发展模式，建立起密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型发展模式，关键举措是按照增量与存时相挂钩、以增量投放带动存量挖潜的原则，提高城镇土地利用效率。对存量城镇低效用地，要加快建立政府主导、规划管控、多元参与、利益共享的再开发激励约束机制。转变城市发展模式，构建以公共交通为主体的城市交通系统，合理布局城市产业、交通设施和学校、医院、文化等公共服务设施，推动商业、办公、居住空间混合搭配，推进便民服务均等化。

七、以“创新、绿色、智慧、人文”为方向，推动新型城市建设

建设新型城市，既是提升我国居民生活品质的客观需要，也是增强城市可持续发展能力的关键。“十三五”时期，要充分发挥城市创新资源密集优势，深入实施创新驱动发展战略，加快建设创新型城市，推动城市创新创业。要从提高可持续发展水平的角度，实行最严格的生态环境保护制度，严格控制高耗能、高排放行业发展，节约集约利用土地、水和能源等资源，大力发展绿色能源、绿色建筑、绿色交通，推动城市绿色发展。

八、创新行政管理体制，探索形成新型设市模式

加快发展中小城市是优化城镇规模结构的主攻方向。“十三五”时期，要创新管理体制、改革设市模式。在国家新型城镇化综合试点基础上，按照城市设置与简化行政机构联动原则，探索建立新的设市模式。

九、深化农村土地制度改革，推动城乡土地自由流动

土地制度改革内容丰富、涉及面广。“十三五”时期，要全面推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，总结推广成功经验，逐步打破城乡间土地流动壁垒。加快改革完善土地征收制度，合理界定公益性和经营性建设用地，制定土地征收目录，逐步缩小征地范围。要完善征地补偿机制，因地制宜采取留地、留房、留物业、留股份等多种安置方式，保障被征地农民长远发展生计。以农村集体经营性建设用地为重点，套锁农村土地直接入市办法。

十、深化财税体质制度，探索建立地方财力增长机制

财税体制改革是推进新型城镇化的重要保障。“十三五”期间，要推行不动产统一登记制度，实现全国住房信息联网。加快房地产税立法。统筹土地和房地产税费改革，降低建设和交易环节税负，增加保有环节税负，划定各类城市人均住房免征面积，将超出部分面积纳入征税范围，全面开征个人住房房产税。推进工商业用房按评估值征税的房产税改革。合并房产和城镇土地使用税，适时开征房地产税。深化资源税费改革，开征环境保护税。逐步健全地方税体系，促进城市财力增长。