PPP模式：推进智慧城市建设

文｜本刊记者 林致远

PPP模式在当前的智慧城市建设过程中，还存在一些问题和困难，但终究是发展中的问题，PPP模式将大力推进智慧城市建设，成为未来城市发展主流模式。

近年来，PPP模式得到快速发展。智慧城市已经成为国家发展战略的当下，PPP模式是否可以从基础设施领域拓展到政府服务，进而迈向智慧城市建设？答案是肯定的，而且目前已经有成功建设成果可供借鉴。业内人士向《中国建设信息化》记者表示，虽然说由于各方面的因素影响，PPP模式在当前的智慧城市建设过程中，还存在一些问题和困难，但终究是发展中的问题，PPP模式将大力推进智慧城市建设，成为未来城市发展主流模式。

PPP模式特点鲜明

与传统政府投资项目运行模式相比，PPP模式可谓特点鲜明。据介绍，当前各地PPP项目普遍具有以下代表性情况：

一是地方PPP投资金额较大，单体项目过亿元的较为常见。2014年9月以来，福建、重庆、青海、湖南、黑龙江等十个省级行政单位和南昌、昆明两个省会城市已完成了首批项目筛选，开始进行项目推介，合计推介项目计划总投资额达1.2万亿元。

二是国家发改委PPP推荐项目库统计数据显示，推荐试点项目的重点领域仍以传统的交通和污水处理行业为主。如2014年江苏、湖南、福建、黑龙江、河南和安徽等六省计划PPP总投资金额达4343亿元，项目总数143个。其中总投资金额最高的为交通领域，计划总投资额3128亿元，金额占比达到72%，而基础设施类项目总数为77个，项目数占比为54%。

三是PPP项目周期长、投资金额大。因为项目单体体量大，建设周期相应较长，建设资金要求量大。

四是PPP应用领域不断扩大。2008年全球金融危机后，世界各国的公共投资资金明显减少，为调动各方力量摆脱经济不景气，各国加大了对PPP的支持力度，纷纷成立国家层面的PPP单位，使PPP发展的组织保障跃上新台阶。在我国，财政部自2014年陆续出台系列激励文件，国家发改委建立了PPP推荐项目库，大力推进PPP应用。PPP应用领域从基础设施建设向公共服务领域扩展，如在美国，已经延伸到几乎所有的公共部门。

五是PPP运行模式不断创新，公共资金使用效率不断提升。

PPP模式具有合作模式操作复杂，不断发展创新等特殊性，对PPP模式运作提出了新的要求。

在发展中完善

由于PPP模式存在的独特性，在智慧城市建设项目运作过程中，还存在一些问题。

地方政府普遍存在浮躁心态，项目采购事件进度安排不合理。地方政府在不正确的政绩观的刺激下，加之对PPP模式欠了解，对项目采购时间进度安排一般都偏紧，忽视项目运作客观规律，“抓大放小”对细节研究不够，项目前期采购需求不明确、边界条件不确定，采用的采购方式不熟悉，不可知因素增加，无论从实施方案的编制还是到采购程序的安排都缺乏反复讨论和研究，如片面追求“快速、高效”，极易造成项目条件不周即开始运作，为将来项目的执行和移交埋下隐患。

业内人士指出，由于PPP项目与传统的政府工程项目不同，往往存在建设内容复杂、合作周期较长、风险变数较大等特点，客观上需要花费较长的时间来做好项目的准备工作，尤其是在采购需求、边界条件及采购方式方面，需要反复研究，有的环节恐需经过多轮磋商方可确定最佳方案，因此，整个项目推进过程需要一段较长的时间来完成。以往单纯政府投资时，“有条件上，没条件创造条件上”、“大干快干”等“限时速成”的项目推进思维不适合PPP模式运行，地方政府应尽量避免将PPP项目做成“政绩工程”、“献礼工程”，而应真正将项目全生命周期的运营和风险结合考虑，夯实前期基础工作，以达到“磨刀不误砍柴工”的效果。

从国家政策制定层面上，建议考虑地方政府实施PPP项目的情况，对PPP项目的准备期和采购工作期限进行约束，以确保PPP项目实施效果。

采购方式亟待创新。由于地方政府习惯于市政基础设施项目公开招标模式，在PPP采购方式上在惯性思维作用下，仍倾向于公开招标。在智慧城市建设过程中，一个项目往往涉及面大，如海绵城市项目，可能同时涉及到水务方面的有河道整治、污水治理、生态保护、景观设计等工程，同时还有信息化系统工程，整体项目复杂程度超过一般性项目，因此，竞争性磋商采购方式在这种条件下，更适合公开招标。业务人士表示，磋商性采购方式实际上相当于把竞争性谈判前半段和公开招标后半段结合起来，即在项目边界不清晰的情况下，可以首先通过磋商来明确政府的采购需求。待磋商完成，形成一个相对原来而言清晰明确的采购文件，再让所有投资人在此基础上综合报价和接受评审。

PPP模式考核指标有待完善。PPP项目讲究“按效付费”，即根据政府方对项目公司的运营维护绩效考核结果来酌情付费。社会资本对于“酌情付费”的接受前提则是政府方设定的绩效考核指标不仅应当科学合理，而且应当可以实现（付诸实操）。同时，智慧城市项目绩效指标体系复杂程度也影响了对项目绩效的确定。需要政府进一步明确绩效考核指标体系，在技术导则里加以确定。同时，也可以考虑引进第三方进行考核，如数字城管里采用的指挥与监督分离模式，保证监督的客观公正、高效廉洁。

PPP模式项目的税务处理需进一步明确。20115年6月12日，财政部和国家税务总局印发了《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（下称78号文），该文规定，污水垃圾处理、再生水和污泥处理劳务，自2015年7月1日起征收增值税。污水、垃圾及污泥处理劳务在缴税后返还70%，即需要缴纳30%的增值税；再生水产品缴税后返还50%，即需要缴纳50%的增值税。此举引发环保企业热议，纷纷“吐槽”这项政策非但不优惠，反而会削减其本就微薄的利润。智慧城市建设领域引进PPP模式也要充分研究税务处理问题，要慎重制定有利于社会发展的合理的税务政策，以促进行业稳步发展。

评审专家良莠不齐，亟待提高水平。目前的案例项目评审专家还是采取专家库随机抽取的方式进行，这种方式有一定的合理性和科学性，但其弊端也较为明显，表现为评审专家专业水平良莠不齐，智慧城市建设项目有的不仅仅涉及信息化项目，还有一定的基础设施建设工程，需要对评审专家进行综合挑选；另外，部分专家对PPP了解不多，有的甚至还停留在传统BT模式，如何满足PPP项目的评审要求，有待深入研究。

业内人士建议，应以省为单位，尽快建立PPP专家库，专家库内的专家组成应在全国范围内接受财务、技术、工程管理、法律、信息化、资深PPP咨询从业人员等专业人士中严格筛选。

政府财政预算保障有待加强。当前一些项目PPP协议中约定了政府应将合同项下的付款义务纳入财政预算并由人大出具相关决议，但有些项目直至项目公司融资完成时，政府方依然未能提供该等文件。因此，由于财政预算保证未能及时提供，增加了融资过程中项目公司与融资机构的沟通成本。

业内相关人士建议，国家有关部委应进一步强化财政预算保障要求，如将该等要求“硬性化”，作为项目签约的必要前提，如项目签约时仍未提供，社会资本方将有权向政府方索取一定的赔偿，或者，项目公司有权在该等支付保障提供前不予开工建设。

监管能力建设亟待加强。在项目建设和运营过程中，需要项目实施机构和其他相关行业管理部门联合监管，包括事前、事中和事后的监管。事实是，目前大多数地方政府对于PPP项目的监管能力欠缺。一方面，地方政府及政府各部门一般倾向于认为，项目监管是项目实施机构“一人之责”。另一方面，项目实施机构大多由于自身“PPP监管”经验缺乏也“倍感压力”。项目监管有落入“虚空”之嫌。

因此，业内人士建议，地方人民政府或PPP主管部门牵头，尽快加强在PPP人才队伍、机构设置、PPP项目基本监管制度、监管实施要求与问责等方面的能力建设（必要时需聘请第三方机构提供支持）；PPP项目所在行业主管部门在地方政府制定的PPP项目基本监管制度框架下，搭建行业PPP项目监管架构，落实监管人员、明确监管考核方式（监管负责人的监管结果纳入政绩考核）和建立监管失职问责制（或可考虑终生追责制）。

PPP模式推进智慧城市建设

中兴通讯在国内多个城市承担了智慧城市项目，据了解，银川智慧城市项目是中兴通讯建设智慧城市2.0的一个典型案例。

据中兴通讯智慧城市解决方案总经理刘丰介绍，银川智慧城市建设具有多模块统筹建设和PPP商业运营模式两个非常鲜明的特点。银川项目从顶层设计入手，结合本地优势，全面规划了10大系统13个模块（分三期建设），从而实现了城市级别而不仅是单个部门的数据共享。在商业运营模式方面，银川项目采用了政府购买服务、社会资本投入、专业公司运营，一举解决了建设资金、后期运营等智慧城市建设的多项难题。

业内人士认为，PPP模式在智慧城市建设领域大有可为，未来城市建设将以PPP模式为主流方式。

链接

PPP 模式即Public—Private—Partnership 的字母缩写，是指政府与私人组织之间， 为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合 作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使 合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP 模式概念最早由英国政府于1982 年提出，

PPP 模式在我国起步较晚但是发展迅速，据了解，最早在我国实行PPP 模式是 上世纪末。资料显示，截至目前，累计超过1000 个项目采用PPP 模式运作，涉及范 围包括交通、通信、能源、水资源等领域，总投资超过9000 亿元。近年来，尤其是 2013 年以后，我国开始了PPP 模式的制度化建设，PPP 模式顶层设计逐步展开，一系 列规范性文件陆续推进出台，相对完整的PPP 政策框架已经逐步形成。随着智慧城市 建设被列入国家战略，PPP 模式有望为智慧城市建设添砖加瓦。