美国对中国国家公园体系建立的启示

王祎?黄婧美

美国国家公园已有百年的历史，现已建立较为完善的管理体系。美国国家公园的管理体系和制度，对我国国家公园体系的建立具有重要意义。

国家公园最早起源于美国，美国的国家公园体系是目前规模最大，制度建立最先，最完善的，对我国具有重要的借鉴意义。

一、美国国家公园的管理制度和原则

（一）管理制度集中统一

美国已经形成完善的国家管理体系，内务部下设包括国家公园管理局在内的8个国家局。美国国家公园管理局下辖10个辖区地方管理局，其一个巡护员培训中心，一个解说规划中心，一个规划中心，形成了完整的管理框架。国家公园管理局不受地方行政权力的干涉，由国家内务部直属管辖，保证了管辖权唯一性和排他性。

（二）完备的管理原则

保护原则。自然保护和公众娱乐是国家公园设立的两个根本目的。自然保护居于首位，其次是公众游览。以达到协调保护与游览之间的矛盾的目的，美国国家管理局在总结了以往的经验的基础上出台四项方案。

1、为了避免修建道路时对生态环境造成影响，尽量采取各种综合设计，以保护生态环境为主，开发建设为其次，如美国佛罗里达州兴建动物跨越道。

2、不允许建娱乐设施和索道

这也是为了更好地保护自然和生态，避免因大规模开发而造成的生态破坏。

3、严格控制游客数量

美国国家公园不仅对游客的总数进行控制，而且对游客进行分流管理，完全将游客控制在环境容量下。采取分区管理的方式，合理有效地控制对游客进入数量进行控制。

4、分离经营权与所有权，实行政企分开经营模式

国家公园管理局作为非盈利组织更多地将注意力放在自然环境和文化遗产的保护上，也有利于其对商家进行监督与管理，对国家公园进行更好地保护。

二、美国国家公园管理与中国对比

（一）经营管理上存在差异

美国国家公园的管理人员由总局任命和调配，工作人员由固定人员、临时人员和志愿者组成。采取聘请临时工作人员和招募志愿者的方式满足景区旺季的需求。工作人员要求专业相关本科以上学历，所有工作人员包括管理层和基层上岗前都要进行专业的培训；经费的来源主要是国会拨款，少部分来源于门票。

我国国家公园目前专业人员匮乏，人事机制相对落后，缺乏竞争力。一些景区重视基层服务人员和导游专业技能的培训而忽略管理层人员专业素质的提高；门票、餐饮、开发自费旅游项目为我国国家公园经费的主要来源，政府拨款则占较少部分，此制度导致了部分景区开发利用混乱。

（二）开发与保护上的差异

美国国家公园内除了必要的基础设施和资源保护设施外，一律不允许建设其余的开发项目，不允许进行任何大规模开发。在开发过程中，坚持保护在首位，开发位于其次。

中国国家公园的开发只重视眼前的经济利益，过度重视开发，而忽略了对资源以及生态的保护。例如大规模无限制的游客进入对一些旅游景区造成了严重破坏。

三、美国国家公园管理对中国的启示

（一）进行统一集中的管理模式和高效的管理体制的建立

我国国家公园开始发展，但与之对应的管理机构却不尽完善。许多景区虽由国务院审定，却由建设、林业、文物、环保等多个部门进行多方面管理，管理职权混乱。因此应建立高度集中的独立管理体制，实行统一管理，由国务院直接产生、负责景区的管理、规划、经营，形成独立的管理系统，整个管理系统的经费由国家统一拨款，不受任何地方机构限制。

景区的经营权与管理权的分离。权责主体进一步明确，有利于景区资源的合理开发，更好地协调开发与保护之间的关系。将盈利项目进行公开招标竞争， 以资源保护为先，同时保证景区管理机构为非营利机构，在经营过程中，将景区保护放在首位，使得景区得以可持续发展。

（二）合理平衡景区的保护与开发，坚持保护为首要原则

坚持保护为首原则，最重要的是坚持政府对门票的专营。政府实行对门票的专营保护了国家公园的国有性质，避免了为了眼前的经济利益而进行大规模开发，对生态环境造成严重破坏。门票价格由中央政府定价，避免地方行政部门将收入作为地方经济收入的组成部分而对景区进行过度开发

（三）实行专业景区规划，健全法律规章制度

根据国家公园自身实际情况，请专业规划机构对景区进行合理规划。要协调相应的利益相关主体，鼓励居民参与对景区环境影响不大或具有促进作用的经营活动，为当地居民提供更多的就业机会，提升当地居民的生活水平与幸福指数，人们更注重环境的保护以实现可持续发展，从而形成良性循环。

随着经济和旅游业的发展，我国关于国家公园的主要法律条文出现了许多不合理等地方，需要修改和完善，为制裁国家公园在开发和建设中的违规行为提供法律依据。同时还需要接受公众监督。及时征询公众意见，提高公众的参与度和监督力度。

（作者单位：延边大学经济管理学院）