“依法治教”背景下特殊教育法制化发展研究

黄俊洁赵斌，2

（1.西南大学教育学部特殊教育系；2.西南大学统筹城乡教育发展研究中心重庆北碚400715）



“依法治教”背景下特殊教育法制化发展研究

黄俊洁1赵斌1，2

（1.西南大学教育学部特殊教育系；2.西南大学统筹城乡教育发展研究中心重庆北碚400715）

自2014年党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的方针以来，“依法治教”作为教育发展的主要目标，使得教育和法律政策联系的更加紧密，特殊教育立法也进入了快速发展阶段。文章主要采用文献分析的方法对我国特殊教育立法的发展进行研究。发现随着我国法制意识的提升，关于特殊教育政策法规的出台在数量上不断的增加、在内容上不断的丰富、在支持范围上不断的扩大。但是法规的出台需要与社会各部门形成协调推进机制。因此，为了使特殊教育的发展紧跟国家法制现代化的进程以及为残疾人社会支持保障体系的建立奠定基础，研究特殊教育政策法规的发展对推动特殊教育完善过程有着不可或缺的作用。

特殊教育；政策法规；保障体系

一、问题的提出

“依法治国”作为现阶段我国基本的发展目标深刻影响着教育领域的未来发展。“依法治教”为教育实践提供了政策上的支持与监督，在“依法治教”的理念下教育政策法规的制定与出台“加快了教育法制建设，让教育逐步走上依法治教的轨道”[1]成为了教育稳定向好的关键。作为教育系统的组成部分，特殊教育的发展同样需要走向政策法规的建设。今年来，随着“依法治教”理念的不断完善，促使着特殊教育事业逐步由人文关怀层面落实到了政策保障制度上，这一变化无疑奠定了特殊教育坚实的法律基础和物质基础。对特殊教育的发展起到了明显的推进作用。

特殊教育事业的发展标志着一个国家及整个社会的进步。不仅能惠及我们身边的弱势群体，反过来在推动社会进步和国家发展上也有着不容忽视的作用。但由于教育自身的特点，其效益可能在短期内难以凸显。这就导致了特殊教育的发展在一定时期缓慢甚至停滞不前，这都与社会倡导和法规落实息息相关。

树立法律权威意识、形成社会制度体系建设是“依法治国”的落脚点。其中既包括外部强制的约束性，更重要的是内在的自觉服从性。因此，特殊教育立法不仅体现了教育的公平，提供残疾人参与社会向上流动的可能，而且从政策及支持保障体系的建立来看是使得特殊教育长期发展的最有利保障。

二、我国特殊教育政策法规与支持保障体系的发展

研究了我国特殊教育政策发展的历史脉络后，我国的特殊教育政策和支持保障体系的建设大致可以分为以下两个重要时期。

（一）起步缓慢期（建国后～1988年）。自新中国成立后，我国的特殊教育有了一定的发展，从对特殊教育对象的分类、体系的建立、教材课程的出版以及特殊教育的科研工作中慢慢形成了我国特殊教育事业的起步。1980年我国设立了特殊教育的职能部门，由原来的盲聋哑教育处改为特殊教育处。

1982年第五次全国人民代表大会通过的《宪法》中规定“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”开始把残疾人教育提了出来。由此，特殊教育的发展开始从法律上启动了。

（二）特殊教育快速发展期（1988年至今）。1994年国务院又颁布了《残疾人教育条例》明确了特殊教育的地位。2008年通过对《中华人民共和国残疾人保障法》修订后，特殊教育法律法规及支持保障的研究保持稳步提升。

2010年7月中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》将特殊教育单列为一章。明确指出：“特殊教育是促进残疾人全面发展、帮助残疾人更好地融入社会的基本途径。”强调要“把特殊教育事业纳入当地经济社会发展规划，列入议事日程”。

2014年政府又出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2014～2016年）》对特殊教育事业的各个方面都做出了明确的要求，提出：“必须加快推进特殊教育发展，提升特殊教育水平，进一步保障残疾人受教育权利，帮助残疾人全面发展和更好融入社会，使广大残疾人共享改革发展成果。”[2]

目前，我国特殊教育的发展已经进入了稳步完善的时期，让我们看到在“依法治教”理念不断的完善、发展下，针对特殊教育的法律法规一定会带来更多实质性的成果，从而能让教育公平这一良性结构在制度层面体现出来。

因此，对特殊教育政策法规的研究展现了一个国家对该领域的立法以及公民了解程度。在查阅了相关资料以及检索了CNKI中对特殊教育政策法规及保障体系的研究数量后分析了国内学者对特殊教育立法保障体系的关注趋势（见图1）。

图1　2008～2014关于特殊教育法律法规及保障体系的研究数量趋势图

不难发现，2008年以后我国对特殊教育法律法规的研究呈现出了急剧上升的趋势。在2010年之后虽然稍有下降但研究力度却保持稳定，近两年特殊教育立法及保障的研究又有上升的势头。这种情况的产生与我们国家特殊教育法律制度的完善是密不可分的。

三、依法治教对特殊教育社会支持保障体系的要求

（一）特殊教育法律保障制度建立的发展过程。教育政策有着丰富的内涵，从动态的角度看教育政策是一个有目的、有组织的动态发展过程，是政党和政府等政治实体为了实现一定历史时期的教育目的和任务而平衡各方的教育利益、协调教育的内外关系所规定的行动依。[3]静态的教育政策是一个国家或政党在特定时期为实现一定的教育目的和教育任务所制定的行为准则,它是一系列法律、条例、纲要、办法和计划等的总和。[4]前者偏重的是法律执行的过程，而后者则关注的是体系的目的。本文主要从教育政策的动态角度出发，研究特殊教育的政策法规以及支持保障体系的建立。从这个角度看特殊教育政策也应包含了国家和政党在某一时期内，为实现一定的特殊教育目标而制定的以文本为主要表现形式行的一系列的法律、法规、指令、建议和意见等。

所以特殊教育立法的发展离不开国家及社会对教育的需求，那么特殊教育政策法规，所针对的就是现阶段对于特殊教育发展总体需要及规划的明确要求。

（二）“依法治教”制度与社会支持保障体系的衔接。在查阅了相关政策文件后，不难发现我国对特教建设的政策导向转变最大的时期为2009年，国家教育部、发展改革委、财政部等部门分别颁布的《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》。此后2012年出台的《关于加强特殊教育教师队伍建设的意见》成为了推动特殊教育发展的标志性指导法规意见，与之前对特教建设意见相比，其显著性表现在文件的针对性、具体性。到了2014年1月国家教育部、发展改革委、中国残联等部门颁布的《特殊教育提升计划（2014～2016年）》使得特教发展有了更加具体、明确的发展目标，特教也不仅仅是基础教育发展的补充。这体现在通过该政策法规的强制约束下，各地将义务教育阶段特殊教育学校公用经费单列，随班就读、送教上门等教育手段逐步得到落实。截至2014年，全国义务阶段特殊教育学校2000所，基本实现了30万人口以上且残疾儿童较多的县都有1所独立设置的特殊教育学校的目标。[5]

就地方法规来看，各省、直辖市等关于特殊教育以及残疾人相应的保障法规出台力度也逐步加大。这些法规条例也从以往倡导和建议走向了落实到更加实质的部分，例如，2011年重庆市出台的《重庆市残疾人保障条例》较为明确的规定了在残疾人保障方面的实质法条。以及像北京出台的《北京市残疾人辅助器具服务暂行办法》、杭州出台的《杭州市人民政府办公厅加快推进残疾人社会保障体系和服务体系》都具体明确地提出了保障措施及相应意见。

四、当前我国特殊教育政策法规与支持保障体系的建立

（一）厘清我国特殊教育法律体系。健全的法律法规是特殊教育发展的前提，而有力的社会保障体系则是特殊教育发展的助推器。就形式上看，法律法规属于上层建筑，而有力的社会保障体系则是经济基础。经济基础决定上层建筑，上层建筑反过来也会影响经济基础的发展。良好的社会保障体系建设对特殊教育法律法规的出台和实施有着相当重要的影响。而好的法律法规不但可以推动社会保障体系的建立，而且是立足长远发展的前提。我国特殊教育法律法规的出台及制定从横向上看包含不同的级别部门，这些部门的配合是政策法规和保障体系推行的关键（见图2）。

图2　我国特殊教育法律体系部门构成

除此之外，纵向研究我国的特殊教育法律法规包含两部分：中央教育法规和地方教育法规。前者包括：《中华人民共和国教育法》《义务教育法》《高等教育法》等基础性教育法规，具有权威力和根本性。后者较为灵活，可以针对本省或直辖市特殊教育情况出台的针对性的特殊教育法律法规，具有针对性和操作性。例如，《重庆市残疾人保障条例》《北京市特殊教育事业发展规划》等。

（二）我国特殊教育社会保障体系。社会层面的保障机制是制度层面实际落实的体现，目前我国对特殊教育的社会保障体系在进一步的完善当中，在对特殊教育推动的同时辐射了除教育问题外，生活、就业等一系列实质性帮助。包括了社会救济、社会福利、社会安置、社会保险和社会互助（见图3）。

图3　我国残疾人社会保障体系构成

在很长的一段时期内，人们过于强调残疾人是一个需要特殊照顾的群体，忽视对残疾人潜力的发掘与利用，忽视特殊教育所能带来的社会效益，其实，特殊教育的发展不仅可以彰显我国社会主义现代化的和谐、体现我国文明程度的进步，最重要的是能使社会潜在劳动力得到发展。长期以来特殊教育没有得到快速发展的原因也是因为人们对特殊教育能够创造的潜在经济价值的怀疑和忽视，通过对社会支持保障体系的建立这种潜在的劳动力得到了很好的利用。比如，社会救济(socialassistance)能缓解政府部分压力，在支持特教建立上有着弥补政府资金紧缺等突发性问题的及时性。而社会安置（socialplacement）则是通过社会安置，调配社会的资源使得特殊的社会群体得到自身的实质的保障。特殊教育中社会安置使得其发展有了现实的机制，比如，随班就读、资源教室等安置形式。社会安置使特殊教育有了现实的保障。

在残疾人教育、生活得到保障的同时，随着我国信息、科技等领域的高速发展，通过教育转化下许多潜在的劳动力不断被开发。特殊教育不仅解决了残疾人的保障，更是帮助残疾人创造自身的社会价值。“授人以鱼，不如授之以渔”。特教不仅对这部分人群提供了教育、生活的福利保障，更是让他们学会开发潜在价值并能创造价值。特殊教育中职业技能教育就是其中最主要的目标之一。目前,全国8000多万残疾人中,有3000多万人属于低收入阶层,其中979万人尚未解决温饱问题。总的残疾人就业人数有2100多万,其中从事体力劳动的占96.6%,而从事文化技术等行业的脑力劳动者仅占3.4%。[6]因此，残疾人职业教育要解决基本问题就是就业问题。

五、目前我国特殊教育政策法规制定与保障体系建设存在的问题

（一）特殊教育政策法规制定的内容不完善。目前，虽然我国出台了一系列关于残疾人教育的法规，但是在特殊教育立法方面大多还是参照普通教育的法律规范制定。正如文章开头特殊教育政策在我们国家还没有明文的规定以及相应的规范。但是，特殊教育与普通教育又有着很大区别。因此，在政策的制定上针对特殊教育特点立法是需要进一步完善的，而且，特殊教育在教育康复领域需要有明确的法律指出。在帮助残疾人接受教育的同时，我们核心的目的是要他们身体上得到康复，以便对他们融入社会提供帮助。

但是，1994年《残疾人教育条例》第二十一条规定：“普通学校应当按照国家有关规定招收能适应普通班学习的适龄残疾儿童、少年就读，并根据其学习、康复的特殊需要对其提供帮助。”虽提出了康复这一理念，并没有具体规定康复的内容、方式、手段，因此，“教康结合”这一教育理念虽有提出但在我国的立法中却没明确的规定，导致康复过程实施的滞后，也就达不到残疾人需要的教育康复目标。

（二）特殊教育政策法规制定的执行力不够。特殊教育政策近几年出台的力度虽然一直上升，但是实际执行效果和力度还有待进一步提升。这主要表现在虽然在法律层面上开始关注特殊教育的发展，但实际执行时往往要配合多部门以及社会力量的支持。更要考虑到我国当前的经济基础，所以在执行的时候可能出现发展缓慢的情况。比如，在特殊教育教师从业资格证的审批方面，《残疾人教育条例》第37条规定：“国家实行残疾人教育教师资格证书制度。”意味着要想从事特殊教育教学工作就应该取得相应的特殊教育教师资格证，而现实的情况却是特教教师还是颁发普校教师资格证。这使得特教的专业培训的开展受到阻碍，法律的执行力也打了折扣。

（三）特殊教育政策法规制定与社会保障体系的配合不够。在研究了特殊教育法律体系部门对特殊教育政策法规制定之后，我们可以发现制定过程一般都是政府主导的以文件命令发布的形式出台，突出了政府对特殊教育的支持与关注。但是，也容易形成社会支持保障体系的弱化。我们不难发现我国的特殊教育机构大多是由政府出资建立，但是社会保障往往很难发挥其辅助作用。因此，特殊教育政策的出台不能单一的仅由政府管理。社会支持体系应该尽可能多的参与进来。从社会安置、社会救济、社会福利等方方面面提升特殊教育的教育质量。

六、我国特殊教育立法与支持保障体系建设的建议与展望

（一）进一步推进特殊教育政策法规发展。不断推进特殊教育政策法规的制定是保证特殊教育发展的前提，在法规的制定上我们有很多方面需要经过探索和实践。在法律制定上要发现更多能保障特殊人群教育的、适合他们自身特点的立法依据。能够借鉴和吸收其他国家在特殊教育立法上的成功经验，并能够使这些经验适合我国当前特殊教育的教育需要。只有不断地推进特殊教育立法的规范，特殊教育的发展才能更佳完备。此外，教育行政主管部门，地方各级人民政府应该因地制宜制定相应的残疾人教育行政法规、地方性法规，把残疾人教育保障落到实处。

（二）完善特殊教育政策法规的制定。特殊教育政策法规的制定不仅要兼顾特殊教育的特殊性，也要能结合普通教育的发展趋势，因为，融合教育是未来教育的发展方向。特殊教育政策法规的制定就是要使得教育对象融入主流社会，因此，立法上我们不能顾此失彼，只考虑普通教育立法教育公平便会丧失，只考虑特殊教育立法教育可能与社会需求脱节。因此，合理调配特殊教育与普通教育的政策推行是教育发展的重中之重。

（三）提高残疾人职业教育立法与特教教师资格认证制度力度。特殊教育中残疾人的职业教育是关键，它与社会保障支持体系中残疾人就业保障是密不可分的。残疾人职业教育是保障残疾人生活基本水平的基础。残疾人高等职业教育的立法涉及特殊教育法、教育法、职业教育法和高等职业教育法等法律体系。要健全残疾人高等职业教育法律体系，关键是要先制定《特殊教育法》[7]，因此，残疾人职业教育立法是特殊教育立法的重要组成部分。

此外，特殊教育教师资格认定要加快推进改革。针对特殊教育的发展特点结合普通教育教师资格认定的一般过程，特殊教育教师资格认定要从法律层面加以落实。在认定过程中我们要更多地参考特教教师的专业素养，从各个方面考察特教教师的资格，使得特教教师资格认定变得更加规范和具有法律效力，从而提高从业者的教育水平，最终也能提升特殊教育的教育质量。

（四）紧密结合特殊教育政策法规与社会保障体系的衔接配合。政策法规的出台意味着特殊教育拥有了教育的保障前提，有了实施的具体要求、配套的社会保障才能有目的地建立。只有社会支持保障体系的建立才能使特殊教育落实到残疾人的现实生活。因此，法律规范和社会保障的衔接配合是促进特殊教育长足发展的关键之所在。教育离不开资源的投入，教育投入是办好教育的基本保证。作为教育这一公共事务的主体，政府理所当然是教育经费投入的主体。但是，社会的参与和保障不仅能缓解政府对特殊教育投入的压力，更能宣传社会对特殊教育的支持。

[1]中共中央、国务院中国教育改革和发展纲要.2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》.

[2]朴永馨.特殊教育概论[M].北京：华夏出版社，1999：9.

[3]方俊明.当代特殊教育导论[M].西安：陕西人民教育出版社，1998：1.

[4]马海涛.温来成.公共政策学[M].北京：中国财政经济出版社，2006：401.

[5]杨崇龙.教育法规与政策.[M].北京：人民教育出版社, 2007：245.

[6]国务院办公厅《.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2014～2016年）》（国办发〔2014]〕1号）[Z].

[7]曾思轶.残疾人就业何时“无障碍”[J].百姓，2008(10):45.

[责任编辑王占峰]

The Development Research on Special Education’s Legislation System Under the Background of“Rule by Laws”

Huang Junjie Zhao Bin
(Department of Special Education,Southwest University,Chongqing 400715)

Since 2014 our nation’s enhancement in“rule by laws”,a series of regulations in education field has been put forward.It’s called managing education by law,which leads the tight link between education and legislation.At the same time,“management education by law”gain markedly progress.By document analysis,it explores our country special education’s legislation progress.With the development of our nation’s legal sense,the government has paid more attention to the special education’s legislation. However it also needs social department’s cooperation to build synergy mechanism.Pave a way to let more handicapped to obtain better service in our society to keep our nation’s pace and establish social support for the disable.Study relevant laws of special education play an indispensable role.

special education;laws and regulations;support system

G760

A

2095-0438（2016）04-0126-05

2015-03-05

黄俊洁（1992-），女，西南大学教育学部在读硕士研究生，研究方向：特殊教育基本原理；赵斌（1972-），四川平昌人，西南大学教育学部特殊教育系、西南大学统筹城乡教育发展研究中心，副教授，博士，研究方向：特殊儿童心理发展与教育、特殊教育师资。

重庆市教育科学“十二五”规划重大课题“城乡特殊需要群体素质比较与提升研究”（2013-TC-006）阶段性成果。