地理国情与城市总体规划评估用地分类体系衔接探讨

2016-09-02张凤瑞

测绘通报 2016年5期

关键词：总体规划国情普查

张凤瑞

(天津市津勘岩土工程股份有限公司，天津 300191)

地理国情与城市总体规划评估用地分类体系衔接探讨

张凤瑞

(天津市津勘岩土工程股份有限公司，天津 300191)

对地理国情内容指标与城市规划中用地分类标准进行了详细阐述，并分析了两种分类体系，包括分类体系、分类原则、分类标准的异同；基于空间完整覆盖的共同特点，对地理国情内容指标与城市规划中用地分类进行了衔接探索。

地理国情；城市规划用地分类；衔接

地理国情普查是一项重大的国情国力调查，是全面获取地理国情信息、掌握地表自然、生态及人类活动基本情况的重要手段和基础性工作，对于权威、客观、系统、准确地掌握自然和人文地理国情信息，提高测绘地理信息公共服务能力，更好地服务于防灾减灾、应急保障及相关行业调查统计等工作，推动重大发展战略制定实施及资源合理配置，推进节约型社会和生态文明建设具有重要意义。为全面掌握我国地理国情现状，满足经济社会发展和生态文明建设的需要，国务院决定于2013—2015年开展第一次全国地理国情普查工作。

2015年8月底，第一次地理国情普查数据成果基本完成。为更好地促进地理国情普查成果服务于其他相关行业，做好地理国情普查成果在其他行业的应用成为当前的主要课题；而应用中一项重要内容是服务于城市总体规划实施监测与评估，依据《天津市第一次全国地理国情普查内容与指标》和《城市用地分类与规划建设用地标准》，开展地理国情普查数据分类体系与规划用地分类体系衔接，进行天津市城市总体规划基期年、评估年及目标年数据制作，从而有效地发挥地理国情监测在城市总体规划实施监测与评估中的作用。

一、地理国情内容与指标

地理国情是从地理的角度分析、研究和描述国情，即以地球表层自然、生物和人文现象的空间变化与它们之间的相互关系、特征等为基本内容，对构成国家物质基础的各种条件因素作出宏观性、整体性、综合性的调查、分析和描述，是空间化和可视化的国情信息，综合考虑地理国情普查需求和可行性，将天津市空间和社会人文信息分为地表形态、地表覆盖和重要地理国情要素3部分内容。由于地表形态与城市总体规划评估用地不存在直接联系，因此只对地表覆盖及重要地理国情要素进行分析。

地表覆盖分类信息反映地表自然营造物和人工建造物的自然属性或状况。地表覆盖不同于土地利用，一般不侧重于土地的社会属性(人类对土地的利用方式和目的意图)等。地表覆盖通常采用规则格网形式的场模型(也称作域模型)进行描述。

重要地理国情要素信息(简称地理国情要素)是指反映与社会生活密切相关、具有较为稳定的空间范围或边界、具有或可以明确标识、有独立监测和统计分析意义的重要地物及其属性。如城市、道路、设施和管理区域等人文要素实体，湖泊、河流、沼泽、沙漠等自然要素实体，以及高程带、平原、盆地等自然地理单元。通常采用要素模型(也称作对象模型)来进行描述，按照其空间特征分为点、线、面、体4种基本对象。

结合天津市实际情况，兼顾土地、林业及水利等行业的分类方法，地理国情普查内容分为12个一级类、68个二级类、203个三级类。一级类分别为耕地、园地、林地、草地、房屋建筑(区)、道路、构筑物、人工堆掘地、荒漠与裸露地表、水域、专题数据。

二、城市总体规划中用地分类

近些年来，从中央到地方的建设、规划主管部门也都对城市规划工作非常重视，出台了一系列与城市总体规划相关的政策文件，新增和修订了相关标准规范。特别是2008年，《中华人民共和国城乡规划法》的实施使城市总体规划编制工作进入了一个新的阶段。但是一部高质量和高水准的城市总体规划如果得不到强有力的执行也是一纸空文。因此，开展城市总体规划评估意义重大，能够发挥城市总体规划对城市发展的调控和引导作用，促进城市全面协调可持续发展。

天津市城市总体规划实施评估过程中离不开天津市的基础地理信息的支撑。而目前，开展的天津市第一次地理国情普查项目作为“基础测绘成果+地理国情信息”的综合型地理数据，奠定了天津市城市总体规划实施评估的数据基础，要实现地理国情内容与规划用地分类的有效衔接，必须掌握清楚规划用地分类体系，规划用地分类包含城乡用地分类、城市建设用地分类两部分，市域内城乡用地共分为2大类、8中类、17小类。大类分别为建乡用地及城市建设用地。

三、两种分类体系的衔接

为实现地理国情在城市总体规划实施监测与评估中的应用，在工作实践中需具体分析两种分类体系、分类原则、分类标准的异同。

首先，地理国情覆盖及要素分类原则与城市规划用地分类原则不同。

地理国情遵照“所见即所得”的原则，以基础地理信息现有分类体系为基础，参考相关专业部门开展的普查(调查、监测)内容分类，根据地理国情的分析和应用需求进行适当筛选和扩充，选择和扩充必要的属性项，并规定统一的、定量化的采集指标，以保证信息采集的完整性和一致性。各地理要素类型属性的取值应遵循相关领域的现行国家标准或行业标准。

城市规划用地分类是“分层次控制的综合用地分类体系”，按土地使用的主要性质即主导功能进行划分和归类，主要体现的是城乡统筹的原则，同时满足市域和中心城区两个不同层面土地使用的现状调查、规划编制、建设管理和用地统计等工作的共同需求。现行规划地块划分中考虑规划管理和公共设施配置标准的要求，以城市主干道、铁路、河流及行政管辖范围等为界限。

地理国情地表覆盖与城市规划用地分类标准存在较大区别，地理国情地表覆盖注重当前的状态，而城市总体规划用地分类更注重土地按行业用途分类。如国情覆盖中同为建筑的两栋楼，在城市规划

用地分类中可能为不同的分类：一类为居住用地(居住小区)，另一类为公共管理与公共服务用地(学校或其他)；一类为工业用地(工厂办公楼)，另一类为商业服务业设施用地(商场或其他)。

地理国情地表覆盖数据图斑大小与城市规划用地地块大小尺度存在较大的差别，地理国情数据较为详细，而城市规划用地按土地使用的主要性质即主导功能进行划分和归类。如城市规划用地一小区图斑可能在地理国情地表覆盖数据中包括多个图斑(多栋建筑、小区绿化、小区内部道路等)。因而，将二者相结合需要预先进行充分的对比分析工作，包括地貌、高程、坡度等地表形态分析，道路、河流等交通网络分析，土地利用情况的分析等。形成二者在空间属性和使用属性上的叠加关系，从而实现两种分类体系建立衔接关系的基础。

建立起的衔接基础是在广泛意义使得两种分类体系的衔接成为可能。实现两种分类体系的衔接在具体城市规划工作中的应用意义需要作进一步的类别分析。城市规划建设中的主要工作是对不同性质的土地类别进行合理的统筹划分使用。

土地类别包括建设类用地、居住类用地、交通类用地、工业类用地、农业类用地、商业类用地、公共服务类用地等。地理要素包括道路、建筑物、水工设施、绿化、保护区、公园、停车场、工地、各类场所等。

不同性质的用地对于地理要素方面的关注点不同，结合城市总体规划实施过程中所建立起的分类标准及地理国情普查工作的分类标准，建立二者在分类属性特点和要求关注重点方面的拓扑关系，即能实现地理国情普查与城市总体规划方面的用地分类衔接的标准化。

通过对两分类体系的具体整理、分析和比较，两类都是空间完整覆盖整个天津市域，并且分类系统层次清晰，存在直接一对一、一对多、多对一的对照关系，分类对照关系见表1、表2。

由以上对应关系可知，不能通过简单的数据转换将国情数据直接转换成满足规划评估要求的城市规划用地数据。如图1所示。

图1中，黑线为规划用地分类，灰线为地理国情地表覆盖数据。

为了将国情数据转化成规划用地数据，涉及国情数据规划用地分类判断及国情数据的分解与合并等大量工作。通过一定的处理后得到的成果如图2所示。

表1　建设用地类别定义及与国情普查内容指标对应关系

图2中，黑线为规划用地分类，灰线为地理国情通过转化及处理后的数据。

表2　城市建设用地类别定义及与国情普查内容指标对应关系

续表2

图1

图2

四、结束语

综上所述，开展地理国情普查，系统掌握权威、

客观、准确的地理国情信息，是制定和实施我国发展战略与规划、优化国土空间开发格局和各类资源配置的重要依据，是推进生态环境保护、建设资源节约型和环境友好型社会的重要支撑，是做好防灾减灾工作和应急保障服务的重要保障，通过与规划用地分类的衔接，地理国情常态化监测可以有效地对城市总体规划和城市管理工作进行“体检”，并针对存在的问题，提出科学的解决方法。但是由于地理国情数据分类与城市规划用地分类在原则和标准上存在较大的差距，后续需要做大量的工作，包括对国情数据进行一定的数据转换及处理等才能切实将国情普查成果用于城市总体规划实施监测与评估中，从而有效地发挥地理国情监测在城市总体规划实施监测与评估中的作用。

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Discussion of a Connection between Geographical National Conditions and Classification System of Urban Master Planning and Land Use Evaluation

ZHANG Fengrui