“四社”联动创新基层社会治理的“坪山探索”

何立军 郑永旭

“四社”联动创新基层社会治理的“坪山探索”

何立军 郑永旭

近年来，创新基层社会治理被提升到夯实国家治理现代化基础的高度，各级党委政府高度重视。深圳市坪山新区（下称“新区”）以“四社”（即社区、社会组织、社工和社区志愿者）联动为抓手，围绕社区治理创新，进行了积极探索，取得了良好效果。

一、背景及动因

新区成立于2009年6月，是深圳市设立的第二个功能新区，总面积约166平方公里，下辖坪山、坑梓2个办事处，共有23个社区，人口约65万。成立之初，经济发展与社会建设历史欠账较多，整体生活方式还处于“半城市化”状态，原住居民观念守旧，外来务工人员缺乏归属感。在传统管理体制下，基层管理服务的机构和人员虽发挥了重要作用，但浓厚的行政色彩和服务队伍的素质、服务效果乃至工作作风都与形势要求或百姓期望存在较大差距。为此，新区在社区治理和服务领域主动争取承担国家和省市改革试点任务，坚持社会建设与经济建设同步规划、同步推进，积极深化改革创新。2010年底，深圳市采用政府购买服务模式启动社区服务中心建设，提出到2015年全市建立700个社区服务中心，实现所有社区全覆盖。新区迅速抓住这个机遇，决定以社区服务为突破口，提高基层公共服务水平。2011年，新区在全市率先实现社区服务中心全覆盖，并通过招投标引入8家社会组织（专业社工机构）200多名社工。经过几年努力，社区（党群）服务中心成为坪山新区基层社区服务的主阵地，社工队伍成为新区社会建设和基层服务的重要力量。2014年初，新区被国家民政部确定为“全国社区治理和服务创新实验区”和“全国社会工作服务示范地区”。

二、做法及成效

坪山新区社区服务平台体系设计

（一）博采众长，高起点加强顶层设计。新区主要领导亲自带队赴武汉、长沙、杭州等地“取经”，并与华中师范大学、深圳大学等高校专家团队合作，研制实验区建设方案，提出“打造一个平台，构建四个体系，实施六大工程”的构想，确立全区社区治理和服务创新的总体方向和建设思路——以“建设新型社区服务平台，提高社区治理服务水平”为主题，着力探索打造枢纽型社区服务平台，推动社区服务模式向非行政、多元化、专业化转变；依托社区服务中心平台，充分发挥社区、社工、社会组织和社区志愿者的“四社”互动作用，打造规范化、标准化的社区服务体系和专业化、社会化的社会工作“坪山样板”。

坪山新区社区治理新格局

（二）理顺多主体关系，构建“1+2+1+N”治理格局。新区将完善基层社会治理体系、规范基层社会治理作为一项基础工程。在2014年社区“两委”班子换届中，叠加四项基层治理领域重点难点改革，推进政企社企分离，全区23个社区股份合作公司全部实现脱钩，形成了“1+2+1+N”架构“核心引领、多元共治”的社区治理新格局。2014年10月，新区在全部社区服务中心加挂党群服务中心牌子，引入党群服务，实现资源共享，整合服务平台。2015年2月，新区出台规范基层治理工作的“1+4”文件，规范社区综合党委、居委会、社区社会组织和社区（党群）服务中心工作流程，厘清社区各类主体职能定位，改进和完善社区工作准入制度。

（三）优化社区服务，真正做到解民忧、惠民生。依托23个社区（党群）服务中心，面向基层、面向群众提供服务。一是开发系列服务项目。以居民需求为导向，由社区居委会组织召开居民议事会，对拟提供的服务项目进行投票遴选，中心根据投票结果设计实施服务项目，做到“百姓点菜，政府买单”，逐步形成“一社区一特色”服务品牌，为居民提供7大项145小项服务。二是惠及全部实有人口。不仅针对老年人、妇女、儿童等一般人群，还涵盖残疾人、矫正人员等特殊群体；不仅服务本地户籍居民，还为来深建设者提供服务。在工业园区设立“幸福园区”等3个社工项目，为劳务工提供情绪辅导、劳动关系协调等服务，有效推动了实有人口基本公共服务均等化。不仅服务中心地带居民，还通过“一中心多站点”工程扩大服务半径，把服务送到偏远地带居民家门口。截至2015年底，全区社区（党群）服务中心累计开展辅导个案1263个，小组1157个，社区活动6769场，孵化社区社会组织175个，发展志愿者3385人，总服务人次138万余人次。三是建立专业评估机制。聘请市第三方评估机构对社区（党群）服务中心定期开展专业评估，初步建立以群众满意度为标准、第三方机构定期开展专业评估的长效机制，督促运营服务机构不断提高服务质量。在2014年深圳市社区服务中心年度绩效评估中沙湖社区名列第一。

（四）打造高素质社工队伍，提升治理服务专业化水平。一是扶持社工人才。在全国率先出台《坪山新区社会工作人才扶持办法（暂行）》，累计发放工龄、住房、职称等各项社工补贴共200余万元，180余名社工从中受益。二是加大培训力度。定期聘请国内社会工作资深教授、香港督导开展社工继续教育培训；每年至少组织2批次100多名社工赴港培训。鼓励20余名户籍居民考取了社工资格证书，推动了新区社工人才本土化进程。三是塑造社工职业形象。统一制作工装，树立新区社工鲜明形象；制作新区社工主题歌曲——《我是社工》，增强社工的职业认同感和归属感；评选年度“最美社工”“优秀团队”“优秀案例”等先进集体和个人，拨出专款给予表彰和奖励，激发社工积极性。目前全区共有社工263人，每万人拥有社工7名，在全市各区中比例最高，2015年只有21名社工流失，流失率仅为9%，为深圳市最低。新区以事业留人、感情留人，不少社工已在坪山安家，社工队伍日益成为新区社会建设的主力军。

（五）培育发展多元主体，增强治理服务活力。一方面，通过简化审批程序、建立孵化基地等措施，从零起步，加快培育社区社会组织，目前已达351家，其中社区社会组织175家，年均增长30%以上，涌现出墨香荟、众膳坊等一批优秀社会组织，丰富了基层群众生活。2015年初，出台《坪山新区关于培育和发展社区社会组织的实施意见》，每年投入近100万元，设立“关爱工程”等四项工程扶持社会组织发展；通过举办公益项目创投大赛、开展“十佳社区社会组织”评选活动等，有效激发了基层社会的活力。另一方面，大力发展社区志愿者队伍。建立23个“社工+义工”服务站，推行“社工+义工”联动模式；建立23个能人工作室，发掘社区精英引领社区志愿服务；编写《社工义工联动技巧》，为社工义工联动服务提供参考；把社区志愿者发展成为社工人才的蓄水池和补充力量。

（六）信息化牵引，推动治理服务规范化高效化。将社区公共服务综合信息平台建设列入新区工作“大盘子”，与深圳市“织网工程”紧密结合，以“网格化”为基础，以“信息化”为手段，搭建“一库两网两系统”架构，打破城市管理信息孤岛，在全国率先实现区县一级政务和社会治理信息资源的互通共享。开发出劳资纠纷预警、经济运行情况预判、自然灾害防御预警等应用模块，加强了各级各部门之间数据的互联互通、共享共用，政府运用“大数据”服务管理和决策的水平不断提高。同时，在每个社区设立一个家园网，开发社区服务、社区自治、社区论坛、“义工服务”等模块，设立APP应用与公众微信账号，为居民提供高效、便捷的服务。新区改革“金点子”公开征集活动、“十佳社区社会组织”评选等都通过社区家园网开展。目前，社区家园网已成当地群众议事办事的窗口和平台。

坪山新区社区治理服务机制

三、经验及启示

（一）资源整合是基础。在新型社区服务平台建设中，坪山新区把社区（党群）服务中心建成了一个开放的、非行政、综合性的枢纽型服务平台，建立了涵盖公共服务资源、公益资源及商业资源的社区服务资源体系，实现各类资源在服务中心的整合，提高资源共享程度和利用效率；同时制定相应的中心资源准入制度，只要符合一定标准、遵守一定规则，无论是政府还是社会均可通过社工的资源整合，利用社区（党群）服务中心这一平台为居民提供服务。

（二）机制建设是保障。规范新区各部门、下属街道办事处和社区三级在社区治理服务中的职责，理顺各部门、各主体在社区治理和服务中的权利义务关系，搭建“规划—落实—监督—反馈”各环节衔接顺畅的社区治理服务机制。优化服务主体内部治理，建立规范、有序、高效的运行机制，健全各项服务准则、流程和管理制度，提高服务绩效。引入外部评估，建立第三方机构定期开展专业评估的长效机制，及时发现问题，改进服务，逐步建立、完善整体性社区服务管理运行体系。

（三）专业引领是关键。提高社区服务质量是取信于民和可持续发展的前提，因此保持服务队伍的专业性十分重要。在社区治理和服务领域引入专业社工，运用个案、小组和社区活动等专业手法服务居民，以先进的服务理念，为居民提供个性化、专业化服务。同时，发挥社工的引领作用，带动其他组织，链接多方资源，不断提升社区服务质量，打造社区服务品牌，提高居民对社区服务的满意度。

（四）社会参与是方向。按照加快政府职能转移要求，政府主动从不擅长的领域退出，引入社会力量参与进来。在社区服务方面，坪山新区采用“政府购买，社会运作”模式，公开招投标，将社区（党群）服务中心全部委托给社会组织运营，改变了社区传统的服务手段和“重管理、轻服务”的格局。同时建立购买服务退出机制，2015年21家服务中心运营三年期满后重新组织招投标，更换了9家中心的运营机构，引入更优秀的服务主体，形成了良性竞争的局面。

（五）多元共治是法宝。坪山新区注重盘活多种力量，通过完善基层治理体系，制定社区党组织、居委会、社会组织等工作规范，形成多元共治的社区治理新格局。在原有公共服务基础上，协同各方力量开展社区服务，一方面大力发展社区志愿者队伍，一方面积极培育扶持社区社会组织，让普通居民通过做志愿者和加入社区社会组织，在接受服务的同时也参与到自助互助服务中去，进行自我管理和自我服务，从而激发基层社会活力，促进户籍人口和外来人口有机融合。

作者单位：（民政部政策研究中心、深圳市坪山新区管委会）