乡村治理中的问题及对策建议

刘振杰

乡村治理中的问题及对策建议

刘振杰

作为社会治理体系的一个重要层次，乡村治理始终处在国家建设和社会发展中的基础性地位，它的有效运行构成了整个国家顺利运转的坚实基础。由于中国有着广大的乡村区域和庞大的农民群体，乡村一直以来都是社会治理的难题和薄弱环节。

一、当前中国乡村治理过程中存在的主要问题

改革开放以来，由于过于追求发展速度，很多地方推行“压缩饼干”式的改革，社会变迁巨大。在从传统社会向现代社会急遽转型的过程中，各种矛盾和问题交互丛生。

（一）因传统社会关系发生裂变而导致乡村治理困境

在从熟人社会向半熟人社会乃至陌生人社会演进的过程中，社会关联趋于松弛。传统的“守望相助、患难相恤”的合作共生方式被打破，相对紧密的血缘、地缘关系逐步为松散疏离的多缘关系所取代。因邻里之间互助机制缺失，一些村庄的治安状况有恶化的倾向。社会聚合力明显减低，社会控制力日渐式微，人们的思维方式及行为方式趋于松散化、个体化，治理难度大大增加。

东部发达地区农村有较好的集体经济，村民外出较少，外来人口成为治理与服务的主要对象。在相对偏僻落后的中西部地区，农村人口外出较为普遍，“三留守”（留守儿童、留守妇女、留守老人）早已成为普遍存在的客观事实，并引发不少社会问题。“出门一把锁，进屋一盏灯”成为这些群体惯常的生活样态。在精神文化生活极度荒芜的情况下，积极正面的文化不去占领，消极负面的文化必然趁虚而入。这也是近些年农村部分地区邪教等灰暗势力蔓延的重要原因之一。

（二）人口大规模流动导致城乡人口结构严重疏密不均

改革开放后，大规模城市化的出现，使乡村人口净流出加剧，毫无疑问其中包括了大量的乡村精英。这就无可避免地导致乡村治理能人的短缺，总体上加剧了乡村治理主体结构的老化和治理能力的弱化。

城乡共生要求资源的循环大体平衡。一方面，人是随物质流动的，比如改革开放以来的大批农村青壮年涌进城市就是为了追求更多的物质利益。另一方面，物质也随着人口的流动而流动。这些年由于优质的人力资源涌向城市，为城市带来无尽繁华的同时也使得农村日益凋敝，社会活力丧失。公共服务及设施也因此无法提供或者提供的成本过高，城乡公共服务均等化严重受阻。

乡村人口的净流出也带来乡村治理主体的弱化。改革开放前，我国乡村基本上是一个人口相对稳定的自然封闭区域，其权力往往掌握在有道德话语权的乡绅阶层手中。在这个熟人社会中，以宗族制度为主体，辅之以宗教、伦理道德、村规民约的治理机制在乡村社会的有效治理中发挥着重要作用。改革开放后，传统的乡村治理基础逐渐坍塌，经济能人的话语权扩大。由于村干部、宗族势力、头人们的知识技能、道德素养等在村民心目中权威不再，乡村没有共同的权威、公共的信仰和通行的规则，几乎呈现一盘散沙状态，乡村治理便无从谈起。这同时也说明一个道理：一个区域的人口流失与发展滞后有着非常密切的互制、互促关系。

（三）村民自治真正落实起来难度不小

理论上，国家对村民自治有着明确的法律规定，农村居民依法可充分享有民主权力，但先进的制度设计在落后的社会土壤中，往往会举步维艰。在尚未建立起同国家治理、社会治理相对应、能够承载社会治理功能的有效体系的情况下，传统的家族式管理仍然是农村治理的主要方式。于是，一些地方的民主选举蜕变成了家族、宗派选举。宗族式治理虽然有助于对农村社会局面的控制和稳定，但也会对那些有文化知识和致富技能的小户人家出身的所谓能人造成排斥和挤压。虽然在不少偏僻落后村庄面临着找不到合适当家人的问题，但在一些集体经济较为发达的地区贿选情况屡见不鲜。比如一些村干部为了达到竞选目的，不惜重金拉选票。部分外地务工的村民在选举季节，放下手中活计回乡投票，就是为了得到几千元的票贿。这种情况自2010年加快推进城镇化以来尤为明显。一些经过“民主选举”产生的干部相当强势和霸道，根本不把乡干部放在眼里，有时候甚至敢于对抗乡政府，相当蛮横。特别是那些有财有势的村干部更是气焰嚣张，作风彪悍，以至于部分村庄由于党的领导缺失、群众噤若寒蝉而处于失控状态。在暴力征拆、环境污染等社会热点事件背后时常有黑恶势力的身影出现。他们游走在法律边缘，以攫取利益最大化为目的，压榨村民，加剧了农村社会的不公，影响了党和政府的形象。

在一些地方，村民并未从民主制度中得到锤炼而成为乡村社会的治理主体。目前，在那些欠发达地区的村庄，村干部与村民之间、村民相互之间也很少有大的事务拿出来通过民主程序层层商讨，许多事情采取简易办法即可得到解决，否则会得不偿失。因为过分的民主表面上看起来参与意见的人多了，事情的处理显得更加公平公正了，但制度的时间成本、经济成本也增大了许多。需要过多成本来支撑运转的制度，再好也无法长期施行。

（四）乡级政府工作人员生存环境复杂，压力较大

乡村工作千头万绪，任务繁重，尤其是维稳压力最大。工作人员自感责任无限大，权力无限小，工资无限低，经常显得力不从心。

农村绝大部分人还是通情达理的，就是那些少数钉子户，往往让基层干部伤透脑筋。而且访民之间互相攀比，得寸进尺。为了稳住这些人，就会尽可能满足他们无休止的要求（乘坐高铁、飞机；购物、游玩等），再加上各级维稳人员的补贴等，导致维稳成本越来越高。信访一票否决制搞得基层干部胆战心惊、如履薄冰，他们日常所面临的都是那些“燃点”极低的社会矛盾和问题，稍有不慎就会引燃“火药桶”。

二、国外相对发达国家和地区乡村治理的经验做法

（一）日本针对城乡发展疏密不均的治理方式

20世纪50年代中后期，伴随着产业化和城市化进程的大大加快，日本出现了史无前例的人口大迁徙和大流动，大量人口举家离村进入城市，导致村落社会的“礼崩乐坏”，出现了类似于当前中国的“城密乡疏”问题。对此，日本制定了符合自己国情的地域政策，大力投资以道路为中心的基础设施建设，缩小地域间差别，形成独具特色的地域振兴模式。主要目的在于减少农村人口外流，使过疏地域人口外流的情况得到减缓，城乡发展大体均衡。

而且，通过对日本的农村工业化研究发现，构成农民从事非农职业的渠道有相当部分（约三分之一）属于政府所提供的农村公共服务职位，比如农村的教师、警察、消防员、农机员、社会保障机构人员、农协干部等，这些都是和城市体系一样，通过国家财政雇佣的人员，而且基本都由农民自己出任。对此，我们可以设想，当前在中国，完全有必要将政府购买公共服务的领域、范围扩大到服务十分短缺的农村。

日本还非常重视对自己民俗文化的保护。日本多数乡村设有自己的博物馆。几乎每个乡村都有几座或十几座古老的民居被政府认定为保护单位，政府给予民居主人以资助，以便对民居进行修缮保护。把乡村里在工艺技术上或表演艺术上有“绝技”“绝艺”“绝活儿”的老艺人认定为“人间国宝”。

（二）美国阿拉斯加州具有多元文化与充权色彩的乡村治理模式

人所共知，在美国这样一个多元族裔共存的社会，必然孕育着不同的文化价值、生活习惯与认知体系。因此，乡村治理不仅考虑到地方权力结构调整的问题，更需强调“多元文化主义”的特色与“社会充权”的行动能力。1998年，阿拉斯加州率先成立了“乡村治理与充权委员会”，州政府赋予该委员会直接向州长与议会负责的权力，并增加对地方自主的权限以及鼓励尊重不同主张、传统与文化的特色。

（三）加拿大纽布朗斯维克省充满实验性质的“新乡村地区治理模式”

乡村治理必然要涉及到一系列乡村权力结构的调整。加拿大纽布朗斯维克省自从1995年“地方自治法案”通过以来，便积极筹备一个由9人组成的“自治法审查咨询委员会”去监督检验现在地方政府的权力结构与服务内容。该省提出了一种崭新且具实验性质的乡村地区治理模式，以谋求相互之间达到共赢的局面。新乡村治理模式并不是要推翻现有的地方行政机构，而是要鼓励地方政府积极演变成为更具效率且彼此相互依赖的新乡村政府。

（四）韩国的新乡村运动

20世纪60年代，韩国工农业之间、城乡之间、区域之间的发展严重失衡，社会分配不公，社会动荡不安，成为影响社会发展的最主要障碍。在韩国政府主导下，经过科学论证，从1970年开始发起了新乡村运动，把经济发展和农民伦理道德建设紧密结合起来，并设计实施了一系列的开发项目，以政府支援、农民自主和项目开发为基本动力和纽带，带动农民自发参与家乡建设活动。

从上述发达国家和地区的乡村治理经验中可以发现：加强城乡交流，实现政府与民间互动，而非孤立、单向、简单、机械、静止的治理方式。加强乡村基础设施建设、落实地方分权、尊重多元文化、增强地方居民参与基层决策的凝聚力，动员乡村社区资本参与基层治理等一系列乡村权力结构的调整都是十分必要的。

三、我国加强乡村治理的政策建议

随着城乡统筹治理、协调发展的步子不断加快，以及新农村建设的全面深化，要求下沉治理举措，强化底层治理的呼声不断高涨。对此，笔者着重从以下几个方面提出建议：

（一）加快农村社区化建设

在保护好现有的乡村特色文化前提下，将生动活泼的城市生活与恬静清新的农村图景相结合，融汇成一种新的文明——“田园城市”。推动城市社会治理、社区建设、公共服务、基础设施向下延伸。进一步健全适应新农村建设需要的农村社区组织体系，促成新的更高级的社会联组形式。打破城乡分治，促进城乡互动，推动农村基本实现社区化管理与服务，做到共建、共治、共享、共生、共荣。全面完成以城乡结合部、治安重点地区、城中村、相邻街乡边界为重点的公共服务、基层警务、社区矫正等设施标准化建设，增强公共安全和社会治安保障能力。

（二）建构新农村合作治理共同体

农村社会治理要更多地考虑到当地风土人情、传统习惯、家族势力、血脉关系等。既包含血缘、地缘等内生性因素，又有业缘、政治、文化、经济、法律等内置性因素。可以预见的是，根据中国的国情，无论城镇化的程度多么高，仍会有大量的农民继续生活在农村。正如习近平总书记所要求的那样，农村绝对不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。因此，激励农民成为乡村治理的主体力量乃理所当然。未来，村民、政府与社会力量共同参与村区治理，重塑乡村社会规范，推进乡村文化建设，进而形成新的社会共同体，便成为必然应然之事。

（三）注重引导社会力量的介入

在村民自治中培育多元主体力量，引入协商民主，保护乡村民主和村民利益。除了村党组织和村委会这两个乡村自治组织外，乡村社会还存在着其他多种组织形式，它们虽然不是乡村治理的正式组织，而是属于乡村社会演发出来的草根性组织，但在维护乡村秩序、优配社会资源等方面的支持作用不可低估。比照正式的社会组织，它们缺少国家规定下的组织形式和内容，基本上没有纳入民政部门的社会组织管理系统之中。鉴于此，作为乡村治理的亚文化因素，政府要合理引导这些组织发挥正面积极作用。

（四）适当增加乡村干部薪酬待遇，激发其为群众办事的热情

改善乡村干部工作的政治生态环境，充分理解乡村干部的生活难处，解决好他们的待遇问题。在过去，不少村级主要干部到了一定年龄，都会千方百计转变身份，跻身于乡镇政府而成为体制内真正“吃皇粮的”。但目前来看，这条路子基本上走不通了。为了调动这些基层干部的工作积极性，必须尽快建立和完善村级干部管理体制，建立带有激励性质的半体制化的工资保障机制和社会保障制度，以解决他们的后顾之忧，并使他们在日常工作事务中有明显的获得感。

作者单位：（民政部政策研究中心）