恰当的社会、经济政策对增进老年人福祉至关重要——访加拿大前央行行长、前财政部副部长大卫 · 道奇

本刊记者 / 丁 朋

恰当的社会、经济政策对增进老年人福祉至关重要
——访加拿大前央行行长、前财政部副部长大卫 · 道奇

本刊记者 / 丁 朋

道奇先生，普林斯顿大学经济学博士，前加拿大央行行长、财政部副部长、卫生部副部长，现为加拿大顶级律所贝内特琼斯律师事务所的资深顾问。在九十年代担任加拿大财政部副部长，帮助政府应对一系列重大挑战，包括帮助加拿大养老金计划CPP （Canada Pension Plan）走出困境。1998年担任卫生部副部长；2001至2008年担任加拿大央行行长；2008至2014年担任女王大学的名誉校长，是加拿大高级研究所的董事会成员，加拿大经济智库贺维学会全国委员会的主席。作为加拿大皇家学会的会员，2007年他荣获了加拿大荣誉体系中最重要的奖项之一 ——加拿大官佐勋章，以表彰他的突出成就、对社会的贡献和为国家做出的杰出服务。2011年荣获瓦尼埃奖章，表彰他在公共管理和公共服务方面的杰出领导力。道奇先生是一位优秀的加拿大公民，也是加拿大极具知名度、备受尊敬的经济学家。

在中国和加拿大建交45周年之际，加拿大驻华大使馆于2015年11 月18日举办加中经济讲坛，关注人口老龄化、社会保障和经济发展问题。大卫·道奇先生与来自中加两国的学者和企业界人士，结合中加两国在社会保障领域的实践，共同探讨人口老龄化的挑战以及如何在保持经济增长的同时妥善解决养老问题。以此为契机，本刊约访了道奇先生。

当前劳动力的主体总是在支持被抚养的人口，对老龄化社会而言是一个大问题

记者：老龄化已成为国际性问题和挑战。您如何看待老龄化及其带来的挑战？

大卫·道奇：在谈到人口老龄化时，需要明白最重要的一点就是所有年代所有社会，劳动力的主体总是在为被抚养的人口提供服务、支持，包括退休金和养老金。这些物品和服务的转移，都是来自于当前劳动力主体。如果转移发生在一个人口结构稳定的社会，这应不是一个问题。但现在我们的社会正在发生变化，大多数的国家都面临着老龄化的社会问题。

上世纪六十年代，中国100个劳动力要支持5个老年人。据测算，2040年的时候，100个劳动力要支撑25个老年人，也就是当前的劳动力要支持更多的老年人。当然这个数字对于不同的国家是不一样的，在加拿大可能是每100个劳动力要支持15个老年人。这是现在最大的转移或者是改变。我们是不是也已经准备好了面对这样的问题？这个问题的本质是什么？这个问题就是一个国家应该如何应对老龄化。

为什么会有这样的改变呢？一些简单的数据可以说明其中的缘由。首先是生育率的下降。1960年，中国每个妇女平均生育6个子女，而现在只有1.5个，这是一个重大的下滑。日本、德国、加拿大、美国的生育率都在下降，跟中国的下降趋势差不多。其次是预期寿命的延长。中国、日本、德国、加拿大、美国出生时预期寿命已经大大增加了。1960年时还是比较低的，随着时间的推移，这样的预期寿命还会增加。正是这些因素，使得我们意识到老龄化人口在不断上升。到2040年的时候，几乎所有国家65岁以上人口的比率都差不多了，这五个国家在未来几乎都会面临相似的问题。再次是老年人被抚养比率问题。老年人被抚养的比率（65岁以上人口与20～64岁人口之比），随着时间的推移不断上升。那些现在是劳动力的人口会变成非劳动力，而这一数据逐渐增大。正是因为这些数据，才让我们逐渐关心老龄化社会，我们作为个人，每一天都是在不断地老化，所以这对于所有的人来说都是一个问题。

人口老龄化带来很多的挑战，大多数国家都必须实施积极的经济和社会政策，并同时应对全球经济的波动。恰当的社会和经济政策以及解决方案对国家经济、社会凝聚力和人民的福祉至关重要。

老龄化应对：养老金的宏观经济学

记者：对大多数国家来说，人口老龄化一方面意味着劳动力参与度下降，最终使人均GDP下滑；另一方面也意味着对养老金等相关产品和服务的需求将不断上升。养老金是应对老龄化的有效措施，请您谈一下养老金政策。

大卫·道奇：如何去抚养这么多的老人？养老金政策是减少老龄化对整个社会影响的重要措施。养老金源于当前劳动力所得的转移，缓解养老金负担的方式有长期资本投资和外国资产投资两种方式。所谓长期资本投资，是指现在的年轻劳动力把他们的一部分收入拿出来，对一些长期的资本进行投资，而年老时就可以从这些投资所产生的收益当中获得一些资金。外资投资指的是现在劳动力比较年轻，可以通过一些对外国资产投资来应对将来的养老金问题，这是19世纪末20世纪初英国所采取的一种方法。但是我们所有人都在面临老龄化的问题，所有的国家都在面临老龄化的问题。既然如此，我们怎么样去通过对外国资产的投资来应对老龄化的问题呢？这是一个困境。

应对老龄化需要采取两种方法，有一种方法就是对劳动力征税，以税收补充公共养老金（随收随付），这是一种社会转移的形式。而另外一种方法，当前劳动力为老年人累计储蓄的利息和红利买单（基金制计划），即向退休人员支付他们之前所进行的储蓄，包括这些存款所产生的利息和红利。这一部分钱并不是从现有的劳动力的口袋当中拿出来的，而是这些人员仍然在工作的时候所进行的，把自己工资的一部分拿出来，来为他们以后的生活提供一个养老金的来源。

这两种制度，从宏观经济的角度来看有何利弊？如果一国采取的是一种随收随付制的劳动力制度，也就是让现有的劳动力去抚养老年人且抚养比率较低的话，这种随收随付的制度对财政的影响是非常小的，在现在的年龄结构下可能还是比较好的一种制度。但是如果到2040年及以后，老年人比例很高，继续采取随收随付制就不是一个非常明智的做法，因为你必须要对劳动力征收很高的税。这是随收随付制所存在的一个问题。当抚养比率上升的时候，政府就需要处理非常严重的财政问题，随收随付制会对财政造成一定的影响。另外一种方法，就是今天就开始储蓄、进行投资。这样的话，就可以让大家在退休的年龄从这一部分储蓄和投资当中来获得收益。当然这种鼓励大家储蓄的方式，可能会对整体的需求造成一定影响，从而抑制经济增长。因此，这两种制度其实代表了宏观经济上的一种两难的境地。简单来说，当抚养比率比较低的时候，随收随付的公共固定收益体系不会造成财政拖累；但是当抚养比率升高的时候，这一体系需要征收很高的工资税，将会引起社会矛盾；阻碍经济增长，政府将会面临严峻的财政问题。

无论是完全基金制计划（固定收益），还是私人资本积累计划（固定缴费），都需要非常高质量的金融资产和比较良好的金融市场环境。但如果说整个金融体系运行得不是那么好，比如说美国金融危机时期或者1998年亚洲金融危机的时候，整个金融环境并不好，用这种基金制的计划去提供养老金的话，就是行不通的。

在这个问题上，还有一个很重要的因素需要考虑，即税收问题。从收入当中拿出部分去存到个人账户时，税收政策是怎么去处理的？很多国家现在采取的一个措施就是税收优惠，部分收入不需要征税，国家放弃一部分的财政收入。我们在设计这些系统的时候，其实是需要考虑到财政平衡等相关问题的。为了平衡风险（如宏观经济环境转差的风险），可以采取混合制的养老金制度，即区分对象。最低收入对象：随收随付的统一、低水平收益计划（公共）；中低等收入对象：随收随付的统一收益或与收入相关的固定收益计划（公共）；中等收入对象：基金制、与收入相关的固定收益计划（公共和/或私人）；中高收入对象：基金制固定缴费计划（私人）。这几种类型在各个国家其实都是存在的，只是各个国家采取各种制度的权重或者程度不一样。

四大支柱是加拿大混合制养老金体系的主要组成部分

记者：刚才您提到了混合制养老金体系，您能简单介绍一下加拿大的情况吗？

大卫·道奇：加拿大不是特别依赖某一种养老金体系，而是一种混合制体系。所有的养老金体系都面临一个风险——人寿命延长的风险。到2040年，人的寿命比现在要长，这就要求个人储蓄增多，政府可能也需要支付更多的资金。当然，也有一种风险，就是资产回报率过低的问题。北美、欧洲的很多国家资产回报率较低，影响到了完全基金制养老金体系的运行。这就需要人们进行更多的个人储蓄，而且大家也都对是否需要维持低利率环境有所争论。人口的平均年龄越高，老龄人口的比例越高，低利率就越会阻碍而不是促进消费的增长。

加拿大的养老金体系有四大支柱。

支柱一：随收随付系统。一是老年保障金：每人每年 6840 加元（价格指数调整）；二是保证收入补贴：额外 9270 加元的补贴，“退还额”比率为50%。保证收入补贴是给最贫穷的人。这一支柱对于低收入人群，或者是中低收入人群来说是非常重要的：让他们不需要提前储蓄，而且鼓励他们消费，也能促进国内的需求。这样的制度对于低收入的人群来说起到很好的刺激作用。

支柱二：部分基金化制度。也就是加拿大养老金计划，缴费额不超过年度最高退休金收入“YMPE”（53000加元）的9.9%，每年最高收益为13000加元。这样的支柱是非常重要的，个人可以有储蓄；能够有效地管理，也就是每个人根据他的缴费所得到的收益是比较高的；可以减少个人在储蓄方面的压力。

支柱三：基金制私人计划（缴费免征税）。雇主和雇员都承担了这一部分计划，而且不用交这一方面的个人所得税。它的积累会比较快，这样积累的储蓄更加快。我担任财政部副部长时，很关注人们年老把钱取出来时要交税的问题，这个支柱可以免征税。英国、澳大利亚都在这样做。

支柱四：私人储蓄。即部分收入需要征税。四个支柱组成了加拿大的混合体系。需要强调的是，我们要有一个非常平衡的体系，比如说宏观经济良好、经济不断增长等。但是政府需要有长远的眼光，需要很好地管理老龄化问题。

老龄化对于卫生保健支出和劳动力群体的影响

记者：刚才您的谈话中指出了人口老龄化对财政、税收、储蓄等方面的影响，那么能否简单介绍一下老龄化对于卫生保健支出和劳动力人群的影响？

大卫·道奇：老龄化对于卫生保健支出的影响主要有两个方面：纯粹老龄化影响和死亡相关影响。纯粹老龄化影响：卫生保健（和长期护理）成本随着丧偶者年龄增长而增加。死亡相关影响，死亡者的卫生保健成本主要在临近死亡前产生；随着人口年龄增长，死亡者的卫生保健成本不断增加，将会抬升整体人均卫生保健成本。临近死亡将会产生非常大的卫生保健成本。

在老龄化的状况下，人均卫生保健成本也是比较高的。数据证明加拿大是如此，其他的国家也有相似的情况，尤其是欧洲和北美。在低年龄层方面，卫生保健的支出是比较低的，65岁之后支出大幅上升。现在卫生保健支出大部分是由政府承担，财政负担重，而且这一部分的人口不断地上升，财政压力越来越大。人口老龄化将会在未来三十年增加卫生保健支出和长期护理成本。

如何构建一个有效的卫生保健系统应对老龄化？首先，有一个问题需要注意，40～50岁的人生病通常是一种急性病，而年龄更大一些的老人通常就是慢性病。这意味着卫生保健的重点需要转移，要从对急性病的治疗转换成对慢性病的保健支持。其次，就是能够尽快地投资于老龄化的基础设施，比如说养老院，其实这是所有国家都面临的问题。此外，我们要更强调“家庭护理”，包括方便的住房、有效的社区服务和家庭护理服务。

人口老龄化对劳动力人群的影响也是非常重要的。一方面，提高人口健康水平可能减缓老龄化及其群体效应。因为提高老年人长期的健康状况，也意味着有更多的人能够长期地待在劳动力大军中。60～75岁的人口，在未来健康状况可能比现在的老人健康状况更好。

现在老人的健康状况也已经比25年前老人的状况更好了，这也就意味着更多的人可能待在劳动力大军的时间会更长。提高人口健康水平可以帮助老年人延长作为劳动力的时间，因此减少了人口老龄化带给年轻劳动力的负担。

另一方面，除了延长劳动年限之外，我们需要关注年轻人进入劳动力的“时间”。如果我们能把年轻人成为劳动者这个过程加速的话，也将有利于应对老龄化。现在北美有一个问题，就是把年轻人都“囚禁”在教育体系当中，让他们上了太长时间的学。我们需要改变教育制度，比如说在高中、大学的时候可以做出一些调整，让他们能够更快地步入职场，能够更快地加入到劳动力大军当中去。问题是教育界、教育系统一般不是特别希望做出这样的调整，但是我们需要应对这样一个现状，需要确保我们的教育真正能够让人们顺利地、快速地步入劳动岗位。这些就是老龄化所带来的一些问题，世界各国都面临这样的问题。

总之，老龄人口面临养老金的问题、老年人护理问题、劳动力参与的问题等，我们需要在社会、经济政策上做出相应的设计和调整，以便增进老年人福祉，更加顺利地去迎接老龄化时代的到来。