我国城市社区问题的破解之道

马丽华

我国城市社区问题的破解之道

马丽华

中国的社区建设历经五个发展阶段，迄今已有20多年的历史，取得了巨大成效。但随着经济社会的发展，行政主导的社区管理和服务体制表现出越来越大的不适应性，社区作为社会建设和治理的基础平台，承担的社会治理事务越来越繁重，社区工作水平与日益繁重的社会管理任务之间的矛盾、社区服务功能与物质文化生活需求之间的矛盾越来越突出。民政部从2012年开始在全国开展社区治理与服务创新实验区建设工作，目前有三批83个城市或区围绕如何在新形势下提高社会管理和社区治理的科学化水平，探索新的治理方式进行研究和实践。中国的社区建设开始进入第六个阶段，即社区治理探索实验阶段。

本文将新中国第一个居委会——上羊市街社区作为实践和研究对象，围绕如何理清政府、社区、社会三者边界，让居委会的职能回归本源；如何改变社区事务的决策程序，让居民参与不再成为书面语；如何构建多元主体参与的通道，让社会真正能够运转起来；如何提高社区服务的便捷度，让信息化成为提高能力水平的帮手四个方面，试图找到目前社区建设问题存在的原因以及破解的办法和路径。

一、从归位入手，通过政社协治，让居委会职能本源回归

要解决目前全国普遍存在的社区行政化倾向严重、社区职能不清晰、社区工作者动员居民能力不足等问题，首先应该正本清源，理清关系。通过政社协治，区分清楚政府做什么，社区做什么，社会做什么，让居委会职能回归本源。

一是通过社区工作清单理责，让无序变为有序。目前，上羊市街社区所承担的工作有270多项，但通过梳理分类，需要社区承担的工作事项共计149项，其中，需社区党组织履职的为13项；需社区居委会履职的为53项；需社区提供的公共服务为55项；可以交给社会组织承接的有28项。工作清单只是拉开了减负增效的序幕，关键是如何有效落实。

二是通过街道管理体制改革，让社会服务责任归位。杭州上城区从完善街道职能定位入手。第一，明确街道主要履行加强党的建设、统筹社区发展、组织公共服务、维护社区平安和服务经济发展等职能；第二，优化街道机构设置，推动街道办事处由“行政机关”向“民生窗口”转型；第三，强化街道终端服务，将街道办事处作为基层社会治理中提供公共服务与管理的终点；第四，将公共管理与服务等职能重心下移、力量下沉、权力下放，逐步实现职能部门公共服务与街道和社区居民自治的有效衔接；第五，做精做优社区公共服务工作站，实现“一站式”“集约化”和“专业化”社区便民服务。同时，国家也应抓紧启动全国性的《城市街道办事处组织条例》修订工作或重新制定《城市街道办事处组织法》，让街道办事处能够按照法的原则，更好地发挥作用。

三是通过改变考核主体和对象，让减负能够增效。社区减负陷入不减反增怪圈的一个重要原因在于考核评价的指标体系不科学、不合理以及考核手段单一。针对这一问题，需从三方面入手。

第一，改变社区内部运行模式。按照做强党组织、做实居委会、做专公共服务工作站的思路，首先，配强党组织和居委会人员，增加居民委员职数，将专职委员岗位相对固定，确保有时间、有精力专司两委工作；其次，将社区公共服务工作按照前台受理、后台处理、联网运作三个平台联网运作的方式，分别从政务服务、居民事务、需求解决三个方面回应居民的服务需求。

第二，调整考核内容和方向。将社区公共服务工作的服务终端仍留在社区，但将管理的终端收回街道。部门和街道对社区的考核只限于公共服务，社区两委的考核为社区居民满意度这一指标。

第三，引入专业社会组织和培育社区社会组织，成立社区基金会。可以由社会组织承接的事项，通过项目化的形式让渡。社区公共空间交由社会组织管理，改变原有的居民动员、活动组织、项目策划方式。

二、从赋权入手，通过协商共治，让居民拥有社区事务决策权

我国社会结构转型造成的社会流动加快、社会分化加剧，人际关系疏松、传统联系减弱等社会问题增加了社区治理的难度。社区工作者失去群众动员能力、居民失去参与动力是全国大部分社区的现状。要解决这些问题，就要把涉及居民利益的相关事务的决策权还给居民，通过协商共治解决赋权问题，真正实现让民作主。

一是培养社区工作者做群众工作的能力。首先，培养社区工作者掌握动员居民参与的方法和技巧。中国社区建设培训基地就根据这一现状，联合专家开设社区工作者能力训练和小区参与式治理的案例分享课程，利用空间开放会议技术传授沟通技巧和居民动员方式。其次，采取“行政性指标+居民满意度”问卷调查法，促使社区工作者走出去。将社区工作者的工作考核与对居民情况的了解度及居民满意度挂钩。

二是培养居民有序参与的素质和能力。首先是健全社区内组织。强化社区党组织的核心地位、居民代表会议的决策地位、议事协商会议的协商作用和居民楼道长的凝聚作用。将选好、用好一批社区当家人提高到推进城市社区建设和基层民主建设、社区工作能否出成效、居民自治能否做实做活的高度来认识，将真心为居民办事、有能力动员和带领居民开展工作、能在居民和政府间发挥连接和转换作用的同志选入各级组织，让其充分发挥作用。

其次是落实社区协商机制。根据中央二办《关于加强城乡社区协商的意见》的通知，从明确协商内容、确定协商主体、拓展协商形式、规范协商程序、运用协商成果五个方面落实社区民情恳谈会、事务协调会、工作听证会和成效评议会等民主协商制度，重视和吸纳威望高的社区能人的参与作用，将工作理念从“替民当家”向“让民做主”转变、从“大包大揽”向“共同参与”转变，尊重居民群众的主体地位、首创精神，实现广大居民自我管理、自我教育、自我服务。

第三是拓展楼院自治途径。拓展以小区、楼宇和院落为单元的社区居民协商自治模式，从楼院着手，发挥党政主导、居民主体、社会协同三个作用，推进楼院协商治理。

三是解决参与内容的创制。首先应考虑如何提高关联度，从大家所关心、感兴趣的问题入手。上羊市街社区选择了业委会成立难、换届难、运作难的全国性难题做了一个成功的案例。在业委会选举时，社区党组织、居委会主动挺在前面，充分发挥组织、引领、带动作用，探索了由社区党委、居委会指导，以小区党支部和楼幢居民组长为依托，进楼道、进家门，发动和吸引业主广泛参与，并利用社会工作的空间开放技术，开好议事会、协调会、听政会，让业主充分发表意见，将业委会相关事项的决定权交给居民自行决定。经过努力，一个已解散5年的业委会在居民的广泛参与下成功建立。

其次是创造居民参与平台与内容。一方面，可以考虑将小区停车管理、楼道管理、小区绿化管理等居委会事务的决策权交给党员、骨干们，让居民自主决定社区的公共事务，在参与的过程中感受到自身价值，真正将“当家做主”做实；另一方面，社区党组织和居委会要充分认识到社区参与的重要性，努力完成从服务居民向“服务于居民的自我服务和全体社区成员相互服务”的角度转变。

第三，提倡培育社区精神。同一社区的居民在环境保护、生活便利、卫生治安、文化活动等方面有着共同的利益诉求和社区意识，需要通过以社区文化为纽带，重塑睦邻精神来实现；需要通过以社区需求为纽带，培育社区合作精神来实现。因此，可以从社区精神培育、社区居民参与载体搭建、邻里品牌打造做起，从互助精神弘扬和丰富文化生活入手，支持和鼓励居民积极参与社区公共事务，关心社区公益事业，维护社区公共秩序，形成“大众创造、全民参与、人人享受”的氛围。

三、从激活入手，通过多元合治，让多元主体找到参与通道

目前，社会组织在发展中出现政府主导性太强，组织化、专业化、职业化程度低下，社区社会组织与社区之间的关系不清等诸多问题。但新的“社区制”要求注重政府与社会力量的互动、互补，注重激发社会活力，让社会组织真正成为推动改革开放和现代化建设的重要力量。这就需要激活社会力量，保证多元主体参与社区治理的组织化和有序化，以达到改善社会组织发展环境，整合包括政府在内的各界力量，优化社会组织资源渠道，重点发掘和培育本土社会力量，开展多元协作，进而共同推动城市社区的可持续发展。

一是构建支持型（或称枢纽型）社会组织服务平台。支持型（或称枢纽型）社会组织最主要的功能是作为党和政府与各类专业性、公益类社会组织之间的桥梁和纽带，把同类别、同性质、同领域、同地域的社会组织联合起来，在政治上发挥引领作用，在业务上发挥引导功能。目前，全国建有很多支持型的区和街道的社会组织服务中心，但绝大多数由政府建立，完全按照行政化的模式运行。

几年前，杭州市上城区引入了具有10年NPO管理服务经验的人士担任区的社会组织服务中心负责人，以政府购买服务的方式，承接政府委托的社会组织能力建设、评估、项目策划等服务项目，参与社区公共空间规划运营。现在，该服务中心已经凝聚了一支理念相投、高效务实的团队，在业内形成良好的口碑。

通过政府委托和购买专业的社会组织服务，不仅可以成为政府公共服务的“左膀右臂”和社会服务的主力军，还可以用旗舰式的发展模式由大带小，引导同性质、同领域和同专业的社会组织集约型发展，解决社区社会组织的培育和评估问题；还能结合辖区居民的实际需求，针对不同类型的社会组织进行服务内容、服务对象和专业人才的调度管理，从而确保优质服务资源共享，实现社会组织从松散型到紧密型。

二是明确社区社会组织培养成长的方式。社会组织发展需要一个有利的成长环境，需要明确培育的目的和要求。在培育目的上，要与社区的需求对接，要接地气、听民意、求实效，切忌为了完成指标而随便成立一个社会组织。政府的资金投入应该放在对社会组织的业绩进行评估后的绩效奖励上，切忌为了引入而引入；在认识上，社区党组织和居委会要将社区作为社区治理平台，以开放的心态，协调、吸引、争取社会力量参与，为社会组织参与社区活动、项目搭建好平台，提供好服务，解决好内在驱动力和外部力量合力的关系；在方式上，要着眼于社区公共空间的建构，将社区公共空间交给专业的社会组织，既盘活社区存量资源，又使社区社会组织的公益项目落地；既为社会组织开展活动和服务提供必要的空间和场地，又激活和吸纳社区公众参与。

三是探索社会组织参与社区治理的路径。首先是多元主体如何参与。这需要构筑能够参与的基础：一是要有适合多元主体参与的生态环境，如政策、资金和平台；二是要有社区发展的内生动力，如有一批接地气、服务优、口碑好的社会组织回应社区居民的需求；三是有良好的运行机制，构建联盟、联动、融合、嵌入的三社联动运行机制，形成多元主体之间的信息传递、能量交换与相互激发。其次是多元主体参与什么。根据政府购买服务政策和转变公共服务提供方式的要求，将可以让渡给社会组织的事项交由社会组织承接。根据居民需求设定公益项目，公开向社会招募项目实施人。政府设立专项公益创投资金，撬动社会资金，将社会需求与社会组织、社会资金、社会力量对接，最终进行项目绩效评估，让社会组织能有参与的内容、参与的通道和参与的热情。将居民的需求以项目化的形式构建参与通道，有效整合政府资金、社会资源和市场潜能。第三是多元主体参与的效果评价。根据民政部《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，需要通过建立第三方评估的体制机制和政策保障制度，来完善社会组织综合监管体系。这是加强社会组织自身建设的需要，也能促进社会组织在经济社会发展中发挥更大作用。在社会组织的培育发展过程中，发展与监管两头都要抓，以建立健全评估机制促改革、促建设、促管理、促发展。

四、从增能入手，通过智慧助治，让信息化成为提升能力的帮手

目前，我国在社区层面的公共服务存在着统筹规划缺乏、机构人员交叉、操作流程复杂、信息共享困难等问题。传统的管理理念、制度、手段难以适应新形势的需求。社区治理现代化首先是能力、水平和素质的提高，最好的手段就是推进“智慧助治”工作，让公共服务延伸至“最后一公里”，实现服务“零等待、零障碍、零距离”。

社区信息化包括三方面：一是依托市、区、街道一级的社区公共服务综合信息平台，共享信息资源，整合服务事项，逐步推进社区基本公共服务的全人群覆盖、全口径集成和全区域通办；二是社区工作、居民诉求、基本公共服务等方面工作如何通过政府的各个平台与互联网在线的深度融合、线上办事与线下办事高度结合，实现基本公共服务的均等化、便捷化和智能化；三是社会提供的各类服务信息、政府提供的政务服务信息和社区提供的各类信息如何能够让居民知晓并享受服务。

一是构建政府公共服务综合信息平台。2013年，民政部下发《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》，从系统开发、功能集成、网点布局、人员管理和制度规范等多个方面强化了“资源整合、信息共享、业务协同”的建设思路，提出设立社区政务服务统一办理界面，推动各类社区信息系统向综合信息平台迁移或集成，最大限度精简基层业务应用系统、服务终端和管理台账，规范综合信息平台与各类社区信息系统的共享范围、共享方式和共享标准，建立“数据一次采集、资源多方共享”的信息采集制度，建设统一调配管理、胜任“综合服务”的社区公共服务队伍等。

目前，全国有很多城市都在进行社区公共服务综合信息平台建设，取得一些成效，但仍存在推进速度不快、呈现效果不一、整合难度较大、项目规格不统一等问题。主要原因是打破行政壁垒难、部门资源整合难、把权利关在笼子里难。政府公共服务综合信息平台建设说到底是政府一把手工程，仅靠民政部门一家推动明显不够，应该上升为政府的重要工作。

二是构建居民诉求对接信息平台。社区已成为条块的结合点，社会管理、公共服务的落脚点。管理型政府向服务型政府的转变必须以信息技术为依托，整合资源，搭建社会管理服务联动平台，提高社区服务与管理的现代化水平，满足多层次、全方位的居民需求。

全国已有不少地方开始打造以解决问题为导向的政府联动平台，如，杭州市上城区的“365社会服务管理联动平台”，围绕“做群众需要的事，做事让群众满意”的工作理念，以社区的网格为基础，整合政府部门资源，365天24小时全天候、全方位受理网格信息员每日上报的社情民意和群众诉求，上下联动来实现高效率的“民有所求、我有所为”，将社区建成一个没有围墙的综合性服务管理单位。365联动平台实现了管理型政府向服务型政府的转变，让居民需求变为政府行动。将部门资源转变为社区资源，让社区服务在社区落了地。为以民为本政府的打造找到了落脚点，赢得老百姓的口碑。

三是构建社区、居民互动信息平台。随着生活节奏的加快、先进信息技术的发展，居民对便捷服务方式的呼声越来越高。社区层面的信息化可以分为两部分：一部分针对居民。可以联合社会力量，通过建设社区网站、数字电视社区频道、社区电话服务网，将社区开展的各种工作、各类信息和社区周边商家的服务信息向居民无偿提供。居民不仅可以知晓社区信息，同时可以提出意见建议，培育其民主参与和管理意识，为政治民主健康发展提供有效的载体和沟通渠道；同时，信息化平台扩大了社区居民的参与主体，使中青年社区居民、在职人员和社区精英等群体也能参与其中。

另一部分针对内部。可以建设社区综合事务管理网，使网上办公、信息交流、电子台帐、居民数据库四大功能都在一个网络环境中运行。区各职能部门、街道、社区全面联网，做到区、街道、社区纵向横向信息传递与互动，形成实时、在线、共享的数据信息，实现办公自动化、台帐电子化、管理信息化。

［作者系中国社区建设展示中心（培训基地）主任］