提升中国税收话语权研究

国家税务总局税收科学研究所课题组

提升中国税收话语权研究

国家税务总局税收科学研究所课题组

内容提要：本文对税收话语权内涵与本质进行了探讨，在总结中国国际税收话语权取得成绩的基础上，分析了当前存在的不足，并从税收话语基础、话语平台、话语议题、互联网+税务、人才队伍建设等五个方面提出了提升中国国际税收话语权的战略对策。

税收话语权 税收软实力 国际税收 BEPS行动计划

2015年11月，在二十国集团（G20）领导人第十次峰会上，G20不仅向全球发布了实现包容和稳健增长、增加人民福祉的27项行动倡议，而且核准了《G20/ OECD税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目行动计划》，并呼吁建立一套包容性框架，支持提高发展中经济体在国际税收议程中的参与度，广泛、持续地落实BEPS项目行动计划。①《二十国集团领导人安塔利亚峰会公报》，2015-11-15，16.这意味着国际税收的新时代已经开启。

中国是对全球经济增长贡献率超过30%的第二大经济体，也是世界最大的发展中国家。②习近平《创新增长路径 共享发展成果——在二十国领导人第十次峰会第一阶段会议上关于世界经济形势的报告》（2015年11月15日，安塔利亚）。如何提升中国“在全球经济治理中的制度性话语权”，③《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。尤其是提升中国在构建新的国际税收规则体系过程中的税收话语权，对于维护中国及发展中国家税收权益，树立负责任大国形象，都具有深远的现实意义。

一、税收话语权的涵义与本质

（一）话语权——话语即权力，是国家软硬实力的体现

理解税收话语权，需先了解话语权。法国哲学家米歇尔·福柯发表的《话语的秩序》，提出了“话语即权力”的著名论断，认为话语的外在功能就是对“世界秩序的整理”，谁掌握了话语，谁就掌握了对世界秩序的整理权，即话语的“权力”。福柯的论断揭示了话语即权力的本质以及话语权与国际关系之间的内在联系，寓意话语权主要以国际话语权来体现，当今各国争夺和提升国际话语权，就是争取重构世界秩序的话语权力。并且，在国际关系中，话语权是国家软硬实力的体现。软硬实力共同成为话语权重构世界秩序的强大后盾。①［美］约瑟夫·奈. 软实力［M］. 中信出版社，2013；话语权才是大规模杀伤性武器，张国庆. 话语权：美国为什么总是赢得主动［M］. 江苏人民出版社，2011，11.

（二）提升话语权需作为长期战略工程统筹建设

话语权的本质和表现，决定了提升话语权是一国软硬实力长期积累的历史过程，需靠自身努力争取才能得来。因此，提升国际话语权，应将其作为一项长期的战略工程统筹建设。在此进程中，为了拥有话语权，必须创建实力、队伍、平台三个条件，并需依照话语权自身规律，在话语传播者、话语对象、话语内容、话语平台和话语反馈五大方面做大做强话语权，引导话语的影响力。

（三）税收话语权以国际税收话语权来体现

1．税收话语权的内涵与本质。

话语权在税收领域的具体表现称为“税收话语权”，更多体现为“国际税收话语权”。即它是以维护国家税收权益为核心、就国家税收的国际方面发表观点和意见以及参与国际税收秩序调整过程中的话语权力，主要体现在国际税收规则制定过程中的税收知情权、表达权、参与权和主导权的综合运用。

国际税收话语权同样具有“话语即权力”的本质，其权力的核心是利益分配。从外在看，它是国际税收管理所产生的税收管辖权和主权国家维护自身税收利益的自然产物，是参与分配跨国经济发展成果、维护一国国际税收权益的重要工具。从实质看，它是一国税收软实力的重要体现，税收软实力越强，国际税收话语权越强。

图1 “税收软实力”示意图

2．税收软实力的内容。

借用美国著名政治学家约瑟夫·奈的软实力要素，②［美］约瑟夫·奈. 软实力［M］. 中信出版社，2013；阮宗泽. 软实力与硬实力［N］. 人民日报，2004-2-12；马庆国. 软实力实现规律初探：软实力与硬实力的关系［EB/OL］. 人民网理论频道，2012-10-17.可将税收软实力概括为四大方面（见图1）。四大软实力相辅相成、互为促进，其中，人力资源税收软实力对其他三大税收软实力具有重要的支撑作用。

3．提升税收话语权战略及三大核心要素。

提升国际税收话语权是一国税收软实力长期积累的历史过程，需要作为一项长期的战略工程来统筹建设（见图2）。

图2 “提升国际税收话语权战略”示意图

在这一过程中，最能直接反映且增强国际税收话语权的三大核心要素是税收人才队伍建设、设计税收话语议题和打造税收话语平台。

税收人才队伍建设。话语是由人来发声的。加强税收人才培养，打造一支高素质的国际税收专业队伍，是增强国家税收软实力、提升国际税收话语权的重要保障。

设计税收话语议题。这主要反映主权国家关注的与自身税收利益或承担的国际税收责任、义务相关的观点和立场。其内容往往由主权国家的实力及其在处理国际税收事务中的地位和拥有的影响力所决定。好的议题，应该是国际税收领域受到关注又对自身有利的重要观点和立场。

打造税收话语平台。税收话语平台是指税收话语借以表达以实现税收话语传播者权利的载体或渠道。主要包括：公众媒介，如税务机关网站、税收刊物等；国际会议，包括政府间的、区域性的国际税收组织和非政府税收组织的活动；主权国家税收方面的对外交流、合作和培训，包括政府和民间项目；税收领域的国际间正式和非正式的官方互访活动。

二、中国提升国际税收话语权取得的成绩

（一）话语基础更加坚实

1．维护国家税收权益的国际税收法律体系逐步健全。

一是自1981年开始对外谈签避免双重征税协定，不断扩大税收协定网络；二是陆续颁布和实施《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》（2008年废止）和《企业所得税法》（2008年开始实施），在《企业所得税法》中引入先进的国际税收规则，并以该法为依据，先后出台特别纳税调整、非居民税收管理、“走出去”企业税收管理等法规；三是签署《多边税收征管互助公约》，进一步扩大跨国税收征管网络；四是G20税改启动后，公布和实施的《一般反避税管理办法（试行）》、《关于非居民企业间接转让财产企业所得税若干问题的公告》等，推动打击国际逃避税的BEPS行动计划。我国逐渐形成了以税收协定、《个人所得税法》和《企业所得税法》为支柱，并与特别纳税调整、非居民税收管理、一般反避税管理等部门规章相结合的国际税收法律法规体系，为维护中国税收权益、积极参与全球税收合作，奠定了法律基础。

2．完善国际税收管理机构和工作机制，提高跨境纳税服务水平。

1998年国家税务总局成立国际税务司，各省市税务机关也将涉外税务管理部门调整为国际税收管理机构。近年来，国家税务总局与各省市国际税收管理机构不断探索针对“引进来”和“走出去”跨境纳税人的国际税收专业化管理机制，着力健全管理、调查、服务“三位一体”的反避税防控体系，推进反避税对外谈判与磋商，强化非居民税收管理和服务“走出去”战略，加强国际间税收情报交换和征管协作，显著提升了中国管理跨境税源和服务跨境纳税人的水平，维护了国家利益，促进了税收环境公平。例如，中国反避税对税收的直接贡献从2005年的4.6亿元增至2014年的523亿元，增长约114倍；2011年以来中国处理享受税收协定待遇申请24 660件，其中涉及港澳安排11 034件，为企业或个人减免税额346亿元。①《营改增红利持续释放新举措 开创税收新局面》，国家税务总局网站，2015-01-28。

（二）话语平台正向深度拓展

中国国际税收话语主要凭借自身参与国际组织和区域性税收组织（相关国家）交流合作、国际税收会议等来表达。近年来，随着中国与国际组织和区域性税收组织等交流合作不断深化，中国的国际税收话语平台正逐步向广度和深度拓展（见表1）。

（三）话语声音日益增大

1．中国国际税收新理念和新方法被认同、推广。

经过改革开放三十多年来的不懈探索，中国根据自身实践总结出来的具有中国特色的国际税收新理念和新方法逐渐被认同、推广。近年来，中国税务部门更加积极地参与应对BEPS行动计划、联合国国际税收规则制定和税收情报交换国际规则制定，有力维护了中国及发展中国家的税收权益。例如，针对现有国际税收规则落后于数字经济和新型商业模式发展步伐以及跨国公司利用避税港避税而导致的BEPS问题，中国向OECD提出修改数字经济税收规则、“利润在经济活动发生地和价值创造地征税”等1 000多项立场声明和意见建议，成功将中国及发展中国家的观点和理念渗透到BEPS行动计划成果之中。同时，积极发挥中国担任联合国国际税收合作专家委员会成员的作用，参与《联合国发展中国家转让定价手册》的修订工作，针对中国劳动力成本低、市场大、需求旺等特点，提出“成本节约、市场溢价”等创新性观点和主张，较好地维护了中国及发展中国家利益。①《中国积极参与全球合作 提升税收治理水平》，国家税务总局网站，2015-11-9。

表1 中国参与国际及区域性税收组织交流合作情况

2．利用OECD等国际税收话语平台，提高中国税收话语声音。

第一，中国作为OECD的观察员，通过参加OECD高级别的税收会议以及其下属的财政事务委员会（以下简称“CFA”）专业会议和相关专题研究，提出观点和立场，提升自己的税收话语权。

第二，中国通过参与始于2013年的金砖国家税务局长定期会晤机制，提出深化金砖国家税收合作建议，②《王军在金砖国家税务局长会议上强调 对跨国避税零容忍》，国家税务总局网站，2015-11-23。参加和举办亚洲税收管理与研究组织（以下简称“SGATAR”）年会，提出对SGATAR进行改革等建议，以及以成员身份加入国际联合反避税中心（以下简称“JITSIC”），全面参与其各项工作等，不断提升国际税收话语权。

第三，中国多次在国际场合呼吁对发展中国家在信息系统和人员培训等方面给予技术援助，并通过签署旨在提升发展中国家税收征管能力的双边和多边合作项目，如在中国举办多边培训等，帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力，发挥中国作为负责任大国的积极作用。

（四）话语传播方式更为有效

1．通过权威期刊、报纸，及时传播中国税收话语。

《国际税收》杂志的影响尤为凸显，主要通过：第一，中英文双语及时、完整地刊登中国最新税收法律、法规；第二，与国家税务总局国际税务司紧密合作，及时刊载最新中国国际税收法规和政策解读，以及对BEPS行动计划的深度解析等，用世界易于接受的语言，让中外读者及时了解中国税收的最新变化情况。《税务研究》、《中国税务》杂志和《中国税务报》等也都以宣传、解读、专题、广泛讨论等多种方式，及时报道和刊登中国税收改革文章、法律法规、各地税收实践和探索活动等，积极向国内外传播中国税收话语。

2．利用网络平台，在线传递中国税收话语。

国家税务总局门户网站不仅设置服务全体纳税人的中国税收新闻、政策法规、纳税申报和热线电话咨询等栏目网页，而且用中英文发布《中国税务年度报告》和《中国预约定价安排年度报告》等，介绍国家税收发展战略以及中国预约定价安排工作的理念和方法，向国内外在线传递中国税收话语。中国各省级税务机关通过制作中英文电子税务网页、编写中国国际税收政策指南等，在为境内外纳税人提供良好纳税服务的同时，也传播着中国税收话语。

（五）人才队伍建设正在加强

为打造一支现代化税务领军人才队伍，国家税务总局于2013年发布了《全国税务领军人才培养规划（2013-2020）》，迄今已经完成三批全国税务领军人才的选拔工作。通过税收科研、各项集中培训和实践锻炼，培养领军人才成为税收领域尤其是国际税收领域的高端人才。全国国际税收工作会议亦将税收专业人才培养、税收队伍建设作为一项重要任务加以落实，并提出了“要合理配备国际税收管理人员，在3至5年内，在跨境税源较为集中的省、市（地），将国际税收管理人员配备到税务干部总数的3%左右”①《国家税务总局：强化跨境税源风险管理 完善四大机制建设》，中央政府门户网站，2013-07-29。的工作目标。

三、中国国际税收话语权存在的问题

（一）维护中国税收权益的实力还不强

近年来，中国携手OECD成员国，平等参与G20税改的BEPS行动计划，在国际税收规则制定过程中，更加主动地发出自己的声音。但在维护自身利益的总体战略方面，碎片化问题较严重，国内税收法治环境和管理基础比较薄弱，国际税收专业人才严重匮乏，在核心的国际税收话语平台上影响力较小，维护自身及其他发展中国家利益的税收软实力尚需加强。

（二）服务于开放型经济新体制的能力还不够

中国构建开放型经济新体制，需要税务机关在税制建设、纳税服务和税收征管等方面予以支持。目前，税务部门在服务“引进来”企业方面，税收法治化、透明度有待提高；在服务“走出去”企业方面，差异化的国别纳税服务还不到位；在服务“新经济”企业方面，税收征管手段还较落后。

（三）参与多边税收征管合作的经验还不足

在经济全球化时代，纳税人跨国经营的无国界性与税收管理有国界性之间的矛盾，特别是各国税法规定上的差异及其银行法关于金融隐私权设置的严格保密制度，造成了税收管理的信息不对称，给逃避税行为留下了空间，使税收征管面临严峻挑战。虽然中国已签署和批准了《多边税收征管互助公约》，但由于加入时间较晚，执行该公约的经验还不足。

四、提升中国国际税收话语权的战略对策

（一）中国正处于国际税收话语权建设的机遇期

国际金融危机的深层次影响还在继续，世界经济仍处于深度调整期，而BEPS项目成果正进入转化期。中国作为世界第二大经济体和发展中大国，应在促进全球强劲、可持续和平衡增长中发挥建设性作用，积极履行习近平主席在G20第九次峰会上提出的“加强全球税收合作，打击国际逃避税，帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力”的承诺，在构建新的国际税收规则体系的新时代拥有重大话语权，为提升全球税收治理水平提供重要推动力。②《盘点2014：中国外交丰收之年》，中国外交部网站，2014-12-24；廖体忠. 国际税收规则重塑背景下国国际税收的定位与发展［J］. 国际税收，2014，4.

当今，中国正在加快推进“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带三大战略，并将通过“十三五”规划的实施，实现全面建成小康社会目标。中国税务部门也正在推进《深化国税、地税征管体制改革方案》③中央深改组审议通过《深化国税、地税征管体制改革方案》，新华网，2015-10-13。等重大措施，并与BEPS项目成果转化紧密配合，形成合力，实现2020年税收现代化目标。④国家税务总局局长王军《新年献词：踏上税收现代化的新征程》，国家税务总局网站，2013-12-31。这必将为中国话语权、中国国际税收话语权赢得更大的提升空间。

（二）制定战略应对国际税收话语权的挑战

1．战略目标。

中国应在2020年基本实现税收现代化的同时，建立起提升中国国际税收话语权的制度框架，在夯实税收话语基础、拓展税收话语平台、设计税收话语议题、打造“互联网+税务”和建设税收人才队伍五大方面取得重大进展（见图3）。

2．重点举措

（1）不断坚固税收话语基础

提升中国国际税收话语权需要深化国税、地税征管体制改革，结合BEPS成果转化，完善以“职能定位完整、法律体系完备、管理体制健全、管理手段先进”②廖体忠. 国际税收规则重塑背景下中国国际税收的定位与发展［J］. 国际税收，2014，4.为内容的国际税收治理体系。首先，应积极参与后BEPS工作议程，同时，根据中国的实际情况，有重点、有步骤地推进BEPS最新成果转化，制订和完善国际税收相关法规，配合国内有关税收法律法规的修订工作，进一步完善国内税法，在保障中国参与国际税收规则制定的成果落实到位的同时，夯实中国税收法治基础。

其次，以吸引外资和促进对外投资为宗旨，结合“一带一路”战略的推进，有针对性地开展税收协定、情报交换协定的谈签和修订工作等，使中国国际税收法律体系在兼顾国际惯例的同时，更能体现中国的实际利益，更有利于保护纳税人的权益，提高税法遵从水平。

第三，通过继续完善反避税工作、非居民税收管理、走出去税收管理、国际税收征管协作四项工作机制，提升信息管税的能力，进一步拓展国际税收信息来源和多边合作平台，提高国际税收管理战略的前瞻性和有效性，提升中国国际税收话语权。

（2）深度拓展税收话语平台

随着全球经济格局调整和中国综合实力的增强，中国应从接受既有规则参与国际税收事务，转向在拥有发言权、参与决策权和议程设置权的国际税收话语平台上，更加积极主动地参与国际税收事务。

第一，在拥有参与决策权的G20国际税收话语平台上，中国继续积极参与后BEPS工作议程，如谈判与起草《多边工具》等，与国际社会携手为构建新的国际税收秩序贡献中国智慧。

第二，在拥有议程设置权的金砖国家组织话语平台上，中国应积极推进金砖国家税务局长会晤机制下更为务实的税务合作。如建立税收政策和征管方面的定期交流机制，联手推动BEPS成果转化和落实。再如，充分利用金砖国家开发银行资金，帮助发展中国家提高税收征管能力，更加有效地发挥金砖国家税收合作的影响力。

第三，继续在联合国国际税收专家委员会发挥领导作用，积极参与OECD的交流合作，全面参与JITSIC的项目和案件协作，积极开展与东盟的税收协调以及推动SGATAR改革进程等，为营造公平的国际税收环境献计献策。

（3）精心设计税收话语议题

中国将于2016年承办第十届税收征管论坛（FTA）大会和G20峰会，以此为契机，与参会各方广泛沟通，设计好人们关注且意义重大的税收征管议题，通过多种媒体做好大会宣传，发表中国的观点和立场等，有助于扩大中国税收话语的影响力。中国税务部门要服务国家多边政治和经济外交大格局，一方面，通过为“一带一路”沿线国家税务人员和留学生举办税收讲座或培训，与其分享OECD智库经验和中国发展经验，继续帮助发展中国家提高税收征管能力；另一方面，创新服务于“一带一路”的“引进来”方式，谋划在总部位于北京的亚洲基础设施投资银行设立国际税收协调机构，增强中国税收话语的主动权。

（4）打造强大“互联网+税务”

中国税务部门已于2015年开始推动《“互联网+税务”行动计划》，要实现到2020年“互联网+税务”应用全面深化、智慧税务初步形成、基本支撑税收现代化。同年，在国家税务总局官方网站开通税务服务“一带一路”战略专题网页，分国别设立税收指南、国家有关税收政策等专栏。并将着手建设国家税务总局12366上海（国际）纳税服务中心，打造“六能”型辐射全国、面向世界的国际化高端纳税服务平台，服务于“一带一路”战略和“走出去”企业。①《中国积极参与全球合作 提升税收治理水平》，国家税务总局网站，2015-11-9。

（5）加强税收人才队伍建设

第一，拓宽国际税收专业人才发挥作用的舞台。国家税务总局在加强国际税收领军人才培养的同时，需加快实施向重要的国际税收组织和贸易伙伴国派遣税务官员计划。这有助于增强中国获取海外税收情报的能力，更好服务于“一带一路”和企业“走出去”战略。

第二，扩充国际税务管理机构，建立大企业与国际税收管理团队机制。一方面，国家税务总局在国际税务司已增设反避税处的基础上，仍需增设国际税收情报、调查、合作等管理处，相应增编国际税收专业人员；另一方面，在已建立的BEPS工作小组基础上，还应联手跨境税源集中的省市税务局，建立大企业与国际税收管理团队，以推进BEPS成果结合中国国情更有效地落实，进而提升税务部门服务中国开放型经济新体制的能力。

［1］庞中英. 重建世界秩序：关于全球治理的理论与实践［M］. 中国经济出版社，2015.

［2］马化腾等. 互联网+：国家战略行动路线图［M］. 中信出版集团，2015年.

［3］［美］约瑟夫·奈. 软实力［M］. 中信出版社，2013年.

［4］张国庆. 媒体话语权［M］. 中国人民大学出版社，2012.

［5］廖体忠. 国际税收合作迎来明媚阳光［J］. 国际税收，2015，10.

［6］高阔. 提升我国国际话语权的思考［J］. 环球中国，2012，12.

课 题组 组长：付树林 刘馨颖

课题组副组长：梁若莲 何 杨

课题总报告执笔：刘馨颖 梁若莲 何 杨 毛晓红 刘书因

课题总报告总撰：付树林 刘馨颖

课题组其他成员：李本贵 陈 琍 周咏雪 王振球 霍 军 李 兵 秦泮义 罗世林 徐 晨 闻传国 宋 雁

责任编辑：惠 知

A Research on Improving the Discourse Power of China

A Research Group of the Tax Science Research Institute of the State Administration of Taxation

This paper analyses the connotation and essence of tax discourse power. Based on the achievement of China’s international tax discourse power，the paper discusses the existing problems and puts forward some strategic countermeasures from the following perspectives，including tax discourse foundation，discourse platform，topic，internet plus taxation and talents team-building.

Tax discourse power Tax soft power International taxation BEPS Action Plan

F810.42

A

2095-6126（2016）01-0006-07