特使外交：穿过历史隧道

蒙克 陈涛

7月23日，菲律宾前总统拉莫斯接受了菲新当选总统杜特尔特的任命，将担任总统特使赴中国谈判。这则消息，又使得有着悠久历史的“特使外交”重新进入了公众视野。

特使，是各国外交活动中的重要角色，是一国以国家元首或政府首脑的名义，为执行某些特定的、临时的外交使命或任务而派出的负有专门使命的高层次官方代表。特使在履行任务时享有外交特权，完成所担负的任务，使命即告结束。中国古代春秋战国时期盛行的“聘问”上就能看到特使外交的影子。因而，特使外交可以说是“世界上最古老的国际关系和国际法方式”。作为一种经久不衰的外交制度，特使外交有着很多的优点。作为特别任命、肩负有特殊使命的外交人员，特使一般都对本国高层在相关问题上的真实立场有着明确和深刻的了解;作为直接受命于国家最高领导的外交人员，特使也能更便捷地将所了解到的情况传达回本国。在国家行政管理日益复杂化的今天，国家元首或者政府首脑的议事日程日益复杂，很多本应由国家元首或者政府首脑亲自出席的重大礼仪性或实质性外交活动，只能委任于其特使代为履行。在一些不方便首脑亲自出面的外交场合——如有过高的政治风险和观众成本的情形，进行特使外交也可以在规避政治风险的同时保证国家最高领导对政治进程的掌控。

能被委任为特使的人身份广泛，既可以是现任外交人员，也可以是离任外交人员，甚至国家领导人的亲友等都可以被委任为特使。而且，被委任为特使者本身的身份也能够传达出微妙而关键的政治讯息。例如，最近被委任为特使的菲律宾前总统拉莫斯在任时一贯致力于加强与中国的关系，并主张以磋商解决中菲南海争议。这就向外界摆出了“菲律宾有与中国谈判解决南海争议意愿”的姿态。

特使外交的内容分为礼仪性和政治性两类：礼仪性一般为就职、葬礼或纪念日等庆典活动，致歉修好也包括在内;政治性事物一般涉及双边或多边的突发性事件、地区热点或全球重大事件。事实上，很多的特使外交都同时包含有这两类内容。外交特使一般以行政性派遣为主，无须国会或议会批准，其行动一般是公开的，但也可以是秘密的。特使外交的最大优点正是灵活性，这种灵活性使得这种外交工具可以发挥许多经常性外交不能发挥的功效。

打开外交局面

经常性的国与国之间外交，一般是通过国际法和国际条约规定的常设机构和机制——如使领馆系统进行的。但在一些特殊情况下，常规的外交机制无法突破因某些原因而陷入僵持乃至恶性循环的局面。此时，特使外交就成为了找到突破口、打开外交局面很好的工具。

近代历史上著名的马戛尔尼访华事实上就是当时的大英帝国对中国清王朝的一次特使外交。那时候，中国清政府奉行闭关锁国的政策，对各国对华贸易的地点、路线、货物、商船形制和商贸人员本身都进行了极为苛刻的限制。在这种情况下，通过一般性的外交途径，英国作为一个“外夷”是根本没有机会与清政府高层接触的，更不用说与之洽谈从而打开中国市场的大门了。于是，英国就向当时的清政府提出了一个其无法拒绝的请求：派遣马戛尔尼率领“贡使”团队向乾隆皇帝“祝寿”。这可以算是这次特使外交中“礼仪性”的一面，但更重要的一面则是“政治性”的。马戛尔尼的真实意图是借机接触清政府高层——尤其是乾隆皇帝，促使中国改变闭关锁国的政策，为大英帝国的工业品打开新的市场。

马戛尔尼是英国国王的亲戚，具有丰富的外交经验，曾担任过驻俄公使和驻孟加拉的总督，使团的成员则包括精通军事和科学技术的人员。为了让中国皇帝感受到英国先进的工业水平，使团携带了各种机械产品、船只模型、天文仪器、枪炮弹药等。但在清朝统治者眼中，马戛尔尼使团也不过是另一个“朝贡使团”而已，再加上当时的中国与西方在礼仪上存在严重的差异和误会，因而马戛尔尼向乾隆皇帝提出的请求被以“种种贵重之物，梯航毕集，无所不有。尔之正使等所亲见。然从不贵奇巧，并无更需尔国制办物件”的理由而全盘拒绝了。但马戛尔尼特使团毕竟实现了接触清政府高层的目的，而且还通过亲身深入中国内地而获取了许多有价值的情报，为后来进行殖民侵略战争打下了重要基础。

马戛尔尼对当时清王朝的外交属于特使外交失败的案例，成功的案例则当属上世纪70年代初期作为秘密特使的基辛格对中国的外交活动。上世纪90年代初中美关系处于低潮时，美国总统老布什也曾派总统国家安全事务助理斯考克罗夫秘密访华。

获取一手情报

由于直接受命于一国的最高领导，特使在向本国高层反映出使目标国情况时一般也会比常设外交机构更为便捷。在外交场合，顺位的先后、接待的规格、会谈时的内容和耗时长短、礼宾时物件的摆放等都能传达出微妙而重要的政治讯息。经特别挑选，一般具有高超外交和政治素质的特使就能捕捉到这些讯息，并将其传达回国内高层，以增加外交决策的合理性。1982年，前国务院副总理、前任外交部长黄华出使苏联就是这方面的典型例子。当时，趁前苏联最高领导人勃列日涅夫离世之际，邓小平决定派遣黄华作为特使参加其葬礼，展开“葬礼外交”。

20世纪80年代初苏联国内经济停滞、政治体制僵化;在国际上，由于其四处出击而深陷困境——尤其是阿富汗战争的泥潭极大地损耗了苏联的国力。同时期的美国则奉行对苏“新冷战”的政策，给苏联带来了巨大的压力。50年代末后中苏关系不断恶化，其恶化的程度在珍宝岛自卫还击战后达到了顶峰——苏联一度在中苏边境和中蒙边境陈兵百万。如此庞大的对华军事部署的消耗无疑也是巨大的。当时深陷困境的苏联非常希望能够打开对华外交的困局。

因此，作为特使出访的黄华被列入苏联的“高档来宾”，受到了超规格的礼遇。在勃列日涅夫葬礼典礼上，黄华特使被安排在较为靠前的位置，黄华特使所献的花圈所摆的位置也较为显著。在与参加葬礼的各国代表谈话时，时任苏共总书记的安德罗波夫与别国领导人的谈话大多只有一两分钟，与黄华特使却谈了三四分钟。在典礼后，黄华与当时的苏联外长葛罗米柯举行了会面，讨论了改善中苏关系问题。葛罗米柯特别向黄华特使表示“苏联不会威胁中国”。除了正式外交活动外，苏联方面还邀请黄华特使参观了一般不对外开放的“加加林宇航员培训中心”。在参观中，还安排了在太空中的苏联宇航员向黄华特使问候的“节目”。正是通过这一系列特别的安排，苏联将改善双边关系的政治讯息通过黄华特使传达到了当时中国的外事决策层。

在复杂的外交局面出现时，一国的外事决策层尤其需要使用特使外交的工具来获取第一手情报。这类情报对于作出明智而正确的外交决策而言是至关重要的。当今的唯一超级大国美国就是这方面的高手。早在第二次世界大战时期，当时美国的富兰克林·罗斯福政府就曾利用特使外交工具化解了中国战区的重大危机。1942～1944年，时任盟军中国战区参谋长的史迪威与当时盟军中国战区的最高统帅蒋介石之间矛盾重重。蒋介石与史迪威在美国援华物资、军队指挥权和中国政局等问题上都存在不同看法，其原因主要是双方分别从自己的立场出发进行战略考量，再加上二人的性格也都比较要强，坚持己见，不愿妥协，从而使得矛盾逐渐激化。史迪威认为中国战场的溃败主要是因为国民政府对军队管理不善、指挥失当;蒋介石则把原因归结为史迪威把持租借物资，同时贸然发动缅北战役。史迪威要求由自己指挥全部中国军队，而蒋介石只同意他指挥一部分军队。

最初，罗斯福倾向于支持史迪威，他曾几次发电报给蒋介石，要求让史迪威“统帅全部华军及美军”。1944年7月，罗斯福派出特使、总统私人代表赫尔利来华。赫尔利原本的任务是说服蒋介石接受史迪威的要求。但来华之后，赫尔利通过亲身的接触认识到了蒋介石和史迪威矛盾的不可调和性及蒋介石对美国战略的不可替代性。他在给罗斯福的电报中说：“如果你在这场争论中维护史迪威，你将失去蒋介石，并且还会连同失去中国……美国势必在中国遭到失败……我谨建议你解除史迪威的职务。”最终，罗斯福接受了赫尔利的意见，解除了史迪威的职务，进而使得当时的美国对华政策得以更好地服务于美国的全球战略。

今天，古老的特使外交仍在发挥着其独有的作用，并演变出了多种多样的形式。除了上面提及的应对突发情况的临时特使外，还有许多“常设特使”的存在，如中国现在就设有中东问题特使、朝鲜半岛事务特使等。特使也具有不同的级别，如美国总统特使由美总统派出，直接对总统负责;而国务院特使由美国国务卿派出，对国务卿负责。近日菲律宾派出的特使拉莫斯就是直接对菲现总统杜特尔特本人负责的。拉莫斯担负着打破中菲关系因南海争端而陷入的僵局的重任，他能否完成任务则取决于菲律宾是否能正视历史和现实，摆正自身立场。不过拉莫斯的出访至少释放出了菲律宾愿意谈判解决争议的信号。希望此次“特使外交”能成为一个契机，让中菲两国重新回到谈判解决南海争端和友好合作的轨道上来。