建构现代党内法规需厘清四个关系

王旭

党的十八届四中全会提出形成“完善的党内法规体系”，这标志着执政党运用制度力量加强自身现代化建设的重要努力，也意味着中国的法治体系呈现出更多开放、多元与互相配合的国家法律与党内法规的二元结构，丰富、深化了我们对法治的认识，也是探索执政党管党治党，实现党内治理能力现代化的重要举措。

党内法规体系，既是中国共产党以党章为根本，从全面从严治党的战略举措出发，着力进行制度建设，确保从严治党始终沿着制度化、规范化、程序化、可预期的轨道前进，也是对现代国家法律体系的一种制度模拟，之所以称呼为“法规”，本身即意味着从传统革命党偏重领袖意志与具体命令的治理手段，向现代法律的一些基本要素与美德转换的努力，因此是党的治理意志（内容）与规范性表达（形式）的有机统一。要建构一个现代党内法规体系，归根结底也就是既要更好体现从严治党的意志和规律，也要更好满足规范性文件的效力与要求。

第一，处理好党内法规两个基础关系。“党章为本，宪法之下”，这既是我们清理党内法规的重要准则，也是进一步建设、完善现代党内法规体系的指针。党内法规首先是对党章的具体化，必须围绕党章明确的指导思想、宗旨使命、组织架构、党员义务权利等进行具体立法，不能偏离或超越党章明定的范围。另一方面，执政党也要在宪法法律的范围内活动，任何党组织与个人也没有超越宪法法律的特权，因此，全面具体规范党组织生活与党员活动的党内法规也必须符合宪法的基本要求，符合宪法上政党的法律地位。党章和宪法是党内法规两个基础，是党内法规具有法治与政治双重属性的根本体现，现代党内法规体系一定是充分体现这两个基础的规范体系。

第二，处理好党内法规内部体系与外部体系的关系。体系化意味着无矛盾与协调性，它是现代党内法规最重要的形式品质。党内法规存在内部和外部双重体系。内部体系即是根据“党内立法法”，有权制定党内法规的主体在各自权限范围内制定的规范性文件，这些文件的制定权限和内容要严格符合相应规定，尤其是要避免不同部门之间制定内容的冲突以及下位法对上位法的突破。党内法规的外部体系也就是它与国家法律构成的整体。党组织既具有执政党身份，也具有宪法上的政党定位，党员既是党组织的成员，也是国家的公民。因此，党内法规体系的立、改、废、释还需要与其他有关法律的规定保持一致，实现妥善衔接。

第三，处理好党内法规建设实体与程序的关系。现代党内法规建设一方面依赖于严格、清晰的党组织职权配置、党员的权利义务责任，尤其是执政党问责的实体规定；另一方面也需要有正当程序的保障。法治的要义在于通过透明稳定的程序排除人的恣意，因此党内法规也需要在程序上进行重点建设，这里的程序既包括党内法规本身的制定与实施程序，尤其是有必要加强法规解释程序的建设，让法规内容能够避免频繁改动的同时保持与时俱进，满足从严治党的需求，也包括以明确主体责任为核心的问责程序。现代法治理念认为，问责的本质是公共理由的公共阐明，它需要以公开和理由说明为核心。党内问责追责法规需要突破“应急式的结果思维”，而是将一种全程问责、理由充分公开说明的思维作为程序建设的重点。

第四，处理好党内法规功能在全面从严治党总体要求下与全面依法治国的关系。党的领导是中国特色社会主义的本质特征，也是中国特色社会主义法治建设根本保障。因此党内法规承载的功能不仅仅是全面从严治党，也直接促进、服务于全面依法治国。一方面，党的先进治理经验和智慧应该及时总结为党内法规，并为国家立法提供有益的借鉴与启示，实现向国家立法的有效转化；另一方面，党内法规体系建设也可以积极吸收国家法律体系在立法理念、立法技术、立法程序方面的先进智慧，统筹思考党内建设与国家建设，寻找到从严治党与依法治国的内在转化规律，可以探索党的机构进行宪法监督的途径，也可以探索党的法制工作部门与国家立法机构协同制定法律的机制，实现党内法规更加全面丰富的功能。