非欧盟国家建设Galileo和EGNOS地面站的法律问题研究①

安娜·玛苏蒂

(博洛尼亚大学 法学院， 博洛尼亚 400126)

孔得建，译

(莱顿大学 法学院， 莱顿 2334ES)



非欧盟国家建设Galileo和EGNOS地面站的法律问题研究①

安娜·玛苏蒂

(博洛尼亚大学 法学院， 博洛尼亚 400126)

孔得建，译

(莱顿大学 法学院， 莱顿 2334ES)

欧盟全球卫星导航系统的全面有效运营有赖于其在全球各地建立的地面监测站对卫星导航信号的持续监测，并通过公共网络将数据传送到Galileo控制中心处理。然而，某些地面监测站将在非欧盟国家建设和运行，欧盟迫切需要保障这些地面监测站的频率使用权，使其信号免受非法无线电干扰、攻击和窃听，并为其工作人员、通信和文档等寻求外交特权。为此，需要分析1945年《联合国特权和豁免公约》、2004年《联合国国家及其财产管辖豁免公约》和1961年《维也纳外交关系公约》和国际习惯法，探讨欧盟的法人地位和地面监测站活动的本质属性，进而寻求欧盟在此方面的司法豁免或执行豁免。

欧盟； 全球卫星导航系统； Galileo； EGNOS； 地面监测站； 豁免

一、引言

为了实施欧盟里斯本战略②和公共交通运输等公共政策，欧盟制定了卫星导航政策，致力于建设欧洲自己的全球卫星导航系统——伽利略卫星导航系统(Galileo)和欧洲同步卫星导航增强系统(EGNOS)。作为欧盟空间政策的重要组成部分，欧盟卫星导航政策旨在大力促进欧洲工业的技术创新和发展。③

根据Regulation 683/2008/EC的规定，欧盟在欧洲卫星导航系统的全面运营阶段提供全部的资金支持，并由欧盟委员会代表欧盟行使所有权人相关的权利义务。④目前，欧洲卫星导航项目已经通过欧盟理事会并以欧盟各成员国的名义获得批准，欧盟委员会作为公共监管机构负责对Galileo和EGNOS实施监管。

作为事关欧盟安全战略的重大基础设施，Galileo和EGNOS在可控的成本和风险内，提升了交通运输安全，改善了交通流量和环境，减少了交通拥堵，并且促进了多式联运交通体系的发展。Galileo将在全球各地建设30余个地面监测站，用来监测卫星导航信号，并通过公共网络将数据传送到Galileo控制中心。⑤

欧盟全球卫星导航系统建成后预计将成为最先进的民用卫星导航系统，提供比美国全球定位系统(GPS)和俄罗斯格洛纳斯卫星导航系统(GLONASS)等系统更加优良的可获得性(availability)和完好性(Integrity)，以及更加精确的信号。

总之，欧盟卫星导航政策的根本目的在于提升公共利益和福祉，作为Galileo建设运营的重要部分，有必要为建设在非欧盟国家的地面监测站寻求豁免和外交特权，进而保障导航系统的建设运营活动有序进行。

二、在非欧盟国家建设地面监测站所引起的法律问题

地面监测站在保障欧洲全球卫星导航系统的控制和可靠性方面起着至关重要的作用，其中一些位于欧盟境内，但是也有一些地面站建设在非欧盟国家。⑥然而，在非欧盟国家建设、维护和运行地面监测站将引起诸多法律问题，其中包括为欧盟地面监测站寻求豁免和外交特权，为实现该目标，既要关注地面监测站所在的东道国公法和私法等国内法律，更要详细分析相关国际条约和国际习惯法。

文章的首要目标是探讨欧盟委员会就建设和运行地面监测站与非欧盟国家谈判时可以使用的一般性法律框架，然后具体分析相关法律和条约。虽然《欧盟特权与豁免议定书》详细地规定了欧盟的豁免体系，但是其适用范围仅限于欧盟成员国，仅能保障欧盟在其成员国里的独立性，不适用于非欧盟国家。⑦因此，只有通过与地面监测站所在的非欧盟国家专门的协议，才有可能在该国家获得相关的特权和豁免。谈判的过程将异常复杂，必须充分了解国际法和国际习惯法，以及每一个相关非欧盟国家的国内立法和判例法。

三、寻求豁免和特权的法律路径：一般性考量

关于地面监测站相关的豁免和特权，一方面是指欧盟在司法程序和相关司法强制执行措施方面的豁免，另一方面是指欧盟派往非欧盟国家执行地面监测站临时性任务的工作人员的外交特权。为实现以上目标，欧盟目前存在以下两种方案：(1)由于欧盟的国际组织属性得到广泛认可，其可以通过国际组织的身份寻求豁免与外交特权；(2)如果第一种方案在国际实践中并不能获得完全的说服力，欧盟可以根据国际习惯法适用国家豁免原则，即欧盟各成员国已经将全球卫星导航系统的建设和运营的权利全部授予了欧盟，因此，欧盟其实是作为一个主权国家实施卫星导航相关活动，理应享有国家因实施主权行为而被授予的豁免。

然而，无论欧盟通过以上哪种方案就地面监测站签订国际协议，该协议均应当包含承认欧盟豁免和特权的必要性条款。

四、国际组织、豁免和特权

近年来，国际组织的发展及其在国际舞台上影响力的快速提升，使得人们开始争论国际组织现存规则是否足以满足现代司法要求。尤其随着国际组织相关争议的增加，国际组织的司法豁免的适用范围成为当前的争议焦点之一，并且其在司法裁判中的讨论和研究逐步增多，其原因之一在于国际组织概念的模糊性。之前，国际组织被定义为“各国为追求共同目标而签订条约，根据该条约设立和运作，并下设独立机构履行特定职能的国家间的联合组织”。⑧后来，致力于促进国际法的发展和国际法的法典化的联合国国际法委员会起草的《国际组织的责任(草案)》(2009年版)，认为“国际组织是指根据条约或受国际法制约的其他文书建立的具有独立国际法律人格的组织。国际组织的成员除国家以外，还可包括其他实体。”⑨然而，这两个定义均只是对国际组织做出了一般性规定，没有具体涉及国际组织的豁免问题。

具体而言，国际组织豁免和特权包括国际组织住所、档案和文件相关的由一国国内法院作出的司法管辖的豁免和/或执行的豁免，以及货币和财政、通信自由、使用无线电通信设备和发行出版物等方面的特权。

(一)欧盟获得豁免和特权的路径

联合国和欧盟等国际组织根据成员国授权并代表成员国行使各种权利，使得国际组织与国家具有极强的相似性。在成员国境内，国际组织享有一定立法权，国际组织代表享有与外交代表类似的豁免，同时国际组织有权获得与成员国代表团相似的豁免。

因此，当欧盟在其境外行使其成员国授予的权利时，比如欧盟作为所有权人建设全球卫星导航系统时，欧盟理应获得与其成员国同等的豁免和特权。根据现有判例法和出版资料，尚未出现任何否认欧盟豁免的判例。

(二)谈判依据：欧盟的国际组织属性

根据以上分析，与非欧盟国家进行谈判时应当以欧盟的国际组织属性为基础，并主张欧盟作为欧洲全球卫星导航系统的所有权人，根据各成员国的授权建设地面监测站。实际上，该种建设行为具体包括欧盟成员国向非欧盟国家出口技术和设备的行为，是对欧盟或非欧盟工作人员或公务人员的雇佣行为，并以此为基础从事地面站的建设和运行。如上所述，所有的这些行为，应当享有欧盟作为国际组织而被赋予的豁免和特权。

尽管欧盟的国际组织属性及相关的豁免和特权一般不会被非欧盟国家否认，但是有必要探讨替代性方案(欧盟寻求类似于国家的豁免)。

(三)谈判依据：欧盟的“国家”属性

当前国际上并没有关于司法豁免的统一规则，国家豁免相关法律来自于相关条约体现出来的国际习惯法、国内立法、法院判决和相关国家实践。

关于国家豁免的概念，国际法一直很难对其清晰界定，而是依据一国国内法院所适用的国内法。换言之，虽然国家豁免是由国际法所要求的，但是其精确内涵和适用方式是由具体处理争议的一国国内法院来确定。

根据绝对豁免原则，无论外国国家的主权行为还是非主权行为均可以获得豁免；根据相对豁免原则，只有在国家或其政府从事国家行为之时，才可以享有主权豁免权，当国家以私人身份从事活动时，应当适用私法。

五、国家主权豁免原则对Galileo地面监测站的适用

如上所述，很多国家国内立法和法院采取了国际习惯法上的相对豁免原则，2004年的《联合国国家及其财产管辖豁免公约》也以法典化的形式确立了该原则，其中一些Galileo地面监测站所在的东道国签署了该公约。因此，欧盟在与非欧盟国家就地面监测站的建设事宜进行谈判时，必须充分认识到：只有通过国际协议的签订才能获得最大程度豁免和其他特权，该协议应当包含《联合国国家及其财产管辖豁免公约》所确立的基本原则、国家豁免相关的国际习惯法和其他相关国际法文件的规定。

在从事地面监测站建设及相关活动和服务中，欧盟实施的是一种主权行为。在相关谈判中，应当重点强调Galileo在提供公共利益服务方面的战略重要性，以及Galileo在提升欧盟公民生活质量方面的关键作用。另外，在谈判过程中，应当充分考虑Galileo所提供的公共特许服务(PRS)，强调该服务显著的安全性特征，表明其加密性和抗干扰性，以及其主要用于公共机构民防、国家安全以及执法方面的特点。这些应用需要高水准的连续性，尤其是在危急情况和面临威胁之时。另外，公共特许服务将由“国营”机构提供，并由其制定系列的“国家”公共特许服务安全政策。

另外，欧盟还应当强调第683/2008/EC号规章的规定，根据该规章，欧盟委员会是Galileo有形和无形财产的所有权人，并负责该系统的安全。另外，Galileo所提供的与安全相关的服务还包括搜索和援救服务，这清楚地证明一个事实，即地面监测站事关欧洲公民安全，是欧盟力图控制敏感性基础设施和空中、海上、铁路和公路交通而实施的活动的一部分，并不存在要求运营者进行商业性开发利用的可能性。

关于司法豁免的谈判，可以将《联合国国家及其财产管辖豁免公约》第5条和第6条规定的基本原则确立为基础依据。其中，第5条规定，“一国本身及其财产遵照本公约的规定在另一国法院享有管辖豁免”。但是，该公约规定的豁免和特权并不适用于国家在行使管理权时所从事的商业交易以及特定条件和情形下的雇佣合同。

欧盟以其政治职责和领导力为基础，通过欧盟委员会建构欧洲全球卫星导航系统的公共监管体系。另外，作为Galileo的所有权人，欧盟在全球层面确定导航项目战略、技术和运营方案，并在系统管理和监管方面具有完全的自治权。

六、欧盟的合同责任和合同外责任

七、2004年《联合国国家及其财产管辖豁免公约》相对豁免的不适用条款：一般性考量

2004年《联合国国家及其财产管辖豁免公约》规定了国际法框架下成员国享有的相对豁免，同时也明确规定了相对豁免的若干例外，具体包括成员国的使馆、领馆、特别使团、驻国际组织代表团、派往国际组织的机关或国际会议的代表团履行公务所用或意图所用的财产，这些财产不得被认定为一国具体用于或意图用于政府非商业性用途以外目的的财产(这些财产一般享有绝对豁免)。

《联合国国家及其财产管辖豁免公约》规定以上例外的目的在于，保留1961年《维也纳外交关系公约》和1963年《维也纳领事关系公约》等一般国际法和相关有效国际公约已经授予特定实体和人员的豁免和特权，这一点也得到了《联合国国家及其财产管辖豁免公约》第3条规定的明确认可。

八、1961年《维也纳外交关系公约》的适用

外国人应当服从其所在的东道国管辖是各国法律的一般原则，外交法授予了外交人员个人和派遣国代表团广泛的特权，这构成了该一般原则的例外情形。1961年《维也纳外交关系公约》是规定这些外交特权和豁免的主要成文法律之一，其将享有豁免的人员分为以下三种类型：外交职员、行政及技术人员、事务人员，这些人员的豁免程度依次递减。

需要注意的是，外交豁免与责任免除是两种概念，外交豁免仅仅意味着诉讼管辖的豁免，一国国内法院仅仅将豁免视为一种程序上的障碍。相应的，如果一个享有外交豁免的外交人员被起诉，该起诉将不会有任何效果，但并非“无效(null and void)”；如果该外交人员的政府免除了他的豁免，或者对其解聘，则对他的诉讼将依法继续。

在大学英语跨文化教学中，教师应当采取因材施教的方式，综合考虑学生的语言能力和认知水平，从具体的、与日常生活有关的主题教学推进到抽象的思维方法和价值观等意识形态领域教学。尽管大部分学生有不少于6年的英语学习经验，具有基础的英语语言能力，但是对英语文化的认识仅仅局限于网络、书本等各大媒介提供的资源，几乎没有跨文化概念。对于这种类型的目标人群，跨文化教学要从教材课文话题开始，让他们自觉主动吸收、完全融入文化环境中，长期处于自我反省和自我认识的状态，进一步加深对英语文化和汉语文化的了解。

如果外交人员任期终止，其随即丧失个人豁免，也因此可以针对其个人债务提起诉讼，但是对其之前代表国家行使的职务行为仍然保留豁免。

另外需要进一步明确问题的是，外交人员是否在刑事责任上享有豁免。同样，针对外交人员履行的职务行为，其免于起诉，享有个人豁免；但是如果在职务行为之外，因其个人行为导致犯罪嫌疑，则该外交人员国籍国之外的相关国家有权对其公诉，该国法院有权管辖。

在谈判过程中，必须充分考虑1961年《维也纳外交关系公约》规定的特权。这些特权具体包括：对使馆馆舍和使馆档案的保护；对所有形式的外交通信和信件的保护；使馆所有人员的行动自由和在使馆的通讯自由；外交人员刑事管辖豁免；除了公约第31条规定的外交人员以个人身份从事活动时的若干豁免例外，外交人员民事和行政管辖豁免；除了公约34条规定的若干例外，外交人员免纳一切对人或对物课征的国家、区域或地方性捐税；使馆馆舍免纳捐税；外交人员依法入境被派遣国，以及免纳关税、捐税和相关费用，但是存储、运输及相关特定服务费用除外。

由于全球卫星导航系统相关运营场所涉及地面站赖以正常运行的技术和相关档案，将该场所纳入以上特权适用范围则显得尤为重要。为此，谈判时应当及时查明该场所的东道国是否签署并批准了1961年《维也纳外交关系公约》。

1961年《维也纳外交关系公约》第22条规定了使馆馆舍不受侵犯的权利，接受国官员非经使馆馆长许可，不得进入使馆馆舍；该条第2款要求接受国有义务采取一切适当步骤保护使馆馆舍免受侵入或损害，并防止一切扰乱使馆安宁或有损使馆尊严之情事；该条第3款规定使馆馆舍及设备，以及馆舍内其他财产与使馆交通工具免受搜查、征用、扣押或强制执行。

地面监测站所在的东道国有可能根据《维也纳外交关系公约》第1条规定，“使馆馆舍是指供使馆使用及供使馆馆长寓邸之用的建筑物或建筑物的各部分，以及其所附属土地，至于所有权的归属，则在所不问”，认为《维也纳外交关系公约》仅适用于使馆馆舍，地面监测站场所并非外交使馆的组成部分，因此，否定《维也纳外交关系公约》对地面监测站的适用。

然而，在非欧盟国家的当前实践中，其一般会承认欧盟代表团依据《维也纳外交关系公约》所享有的特权和豁免。

九、谈判的建议路径

为了取得《维也纳外交关系公约》所确定的特权和豁免，在国际习惯法上一般由东道国和其他国家之间为此签订双边协议，或者由东道国进行单方面立法，其中，前一种方式更为常见。

世界各国授予欧盟代表团特权和豁免的法律方式和内容不尽相同，其中，有的国家只根据欧盟代表团履行职能的必要性来决定是否授予特权和豁免；更多的国家则依据双边协议授予欧盟代表团《维也纳外交关系公约》中所确定的特权和豁免。

在就以上双边协议进行谈判时，欧盟可以通过以下思路将豁免条款纳入协议，即根据国际习惯法的一般规则，欧盟是一个国际组织，其应当与“国家”类似，被免除一国国内法院和行政机构的管辖，并因此在该国境内免于起诉、诉请和适用强制程序。

另外，为了使欧盟机构的通行证在东道国境内成为有效的旅行文件，欧盟可以为此与东道国缔结相关协议。事实上，欧盟所签订的协议里一般也包括该种通行权利。

十、结论

从上文分析得知，地面监测站将是Galileo和EGNOS持续可靠运营不可或缺的基础设施之一，其将确保生命安全服务和公共特许服务等公共利益相关的服务准确运营，提升欧盟公民的安全水平。由于一些地面监测站将建设在非欧盟国家境内，作为欧洲全球卫星导航系统的所有者，欧盟准备通过与相关非欧盟国家的谈判为其地面站争取特权和豁免。

因此，当欧盟行使类似于国家行为时，其可以享有豁免和外交特权，但这仅限于欧盟行使主权或者政府权力行为(acta jure imperii)的情况下。在此种情形下，1961年《维也纳外交关系公约》应当予以适用。与此相仿，作为欧洲全球卫星导航系统的所有权人和运营人，如果欧盟就其所提供的导航服务收取一定费用，则欧盟的该种行为将被认定为管理权行为(acta jure gestion)，地面站等相关的豁免和特权也将被相关国家否认。

然而，无论是欧盟被认定为国际组织还是国家，无论地面站建设和运营活动的性质为何，欧盟均可以通过与非欧盟国家的谈判，获得必要的豁免和特权，进而确保地面站精确地运营。

注释：

① Anna Masutti.LegalProblemsArisingfromtheInstallationoftheGalileoandEGNOSGroundStationsinNon-EUCountries.Air&SpaceLaw37, no. 1 (2012)pp: 65—79.

② 关于里斯本战略的具体框架，请参见欧盟第683/2008/EC号规章。

③ See EC Communication of 16 May 2007, COM(2007)261 final, Galileo at a Cross-Road: The Implementation of the European GNSS Programmes.

④ 欧盟第683/2008/EC号规章第8条规定：“欧洲共同体应当为(欧洲全球卫星导航系统)项目中全部的有形和无形财产的所有权人，并行使与第三方主体签订协议等相关权利。”

⑤ Galileo地面监测站的接收机用来提供调制信号特征、高精度测量伪距和载波相位，但是其最佳效果的实现依赖于位置的固定性、运行的持续性和振荡器基准相位输入的准确性。另外，多个接收机组成的监测网络将有助于提供冗余信息，进而用来监测信号的误差，提升卫星导航性能，比单独一个接收机所能提供的信息更加可靠和精确。

⑦ 《欧盟运行条约》(TFEU)第343条规定：“根据欧盟特权和豁免相关的1965年4月8日的协定，欧盟应当在成员国境内享有履行职能所需的必要特权和豁免。”译者注：《欧盟特权与豁免议定书》目前为欧盟基础条约的议定书，原为2004年《欧盟宪法条约》的附件，即《欧洲共同体特权与豁免议定书》。原文中使用的名称为《欧洲共同体特权与豁免议定书》，译者已经更新。

⑧ BINDSCHEDLER R,InternationalOrganisation:GeneralAspect, Encyclopedia of Public International Law 5 (1983): 119, 120.

⑨ SeeResponsibilityofinternationalorganizationsUN, Resolution 66/100 of 9 December 2011, A/RES/66/100, 27 February 2012.

⑩ 如1945年《联合国特权和豁免公约》。

Legal Problems Arising from the Installation of the Galileo and EGNOS Ground Stations in Non-EU Countries

AnnaMasutti

(Faculty of Law, University of Bologna, Bologna 400126, Italy)

TranslaterbyKONGDejian

(Faculty of Law, Leiden University, Leiden 2334ES, the Netherlands)

For their full operational capability, the European Union (EU) Global Navigation Satellite Systems, Galileo and EGNOS, have to rely upon Ground Sensor Stations (GSS) for the monitoring of navigation signals received from satellites and for the transmission of data to Galileo Control Centres through public networks. Some of the GSS will be installed in non-EU countries. Naturally, for these stations, the EU would like to maintain, inter alia, the inviolability of the premises: facilities free from all types of radio interference, hacking and eavesdropping attempts; the right to use codes; the privileges accorded to diplomatic personnel, communications and documents. The legal analysis of this problem has been based on the applicability of the 1945UnitedNations(UN)GeneralConventionon the Privileges and Immunities, the 2004 UNConventiononJurisdictionalImmunitiesofStatesand the 1961ViennaConventiononDiplomaticRelations, as well as on international customary law. Consideration has been given to the legal personality of the EU, to the nature of the activities performed by GSS in order to assess EU immunity from jurisdiction or immunity from execution.

European Union; Global Navigation Satellite System; Galileo; EGNOS; Ground Sensor Stations; immunity

2016-03-02

Anna Masutti, 女，意大利博洛尼亚大学航空法教授，TheAviation&SpaceJournal主编，博洛尼亚大学国际航空航天法专门小组成员，欧洲航空法学会委员会委员，意大利LS Lexjus Sinacta律所合伙人，专注于航空法实践。2002—2007年，Anna Masutti教授为意大利民用航空局经济和法律委员会成员.

孔得建 (1988—)，男，山东莘县人，博士研究生，研究方向为航空航天法.

DF991

A

1008-2204(2016)03-0044-07

DOI:10.13766/j.bhsk.1008-2204.2016.0062