多中心治理视角下水库移民问题治理模式探析

海啸 王禹熙

（云南民族大学政治与公共管理学院，云南 昆明 650000）

多中心治理视角下水库移民问题治理模式探析

海啸 王禹熙

（云南民族大学政治与公共管理学院，云南 昆明 650000）

在中央提出建设国家治理体系和促进治理能力现代化的大背景下，转变过去由政府单一管理的水库移民问题管理模式，构建新型的水库移民问题治理模式，是将国家治理战略落到实处的有效举措。本文对现今水库移民问题管理模式的困境、水库移民问题多中心治理模式的运行机制和保障措施进行了探析，旨在对我国妥善解决水库移民问题献言献策。

水库移民多中心治理模式；国家治理体系；治理能力现代化

近年来，随着全国各地对水库移民问题进行探索，我们可以看到在移民过程中，政府、项目业主或法人、移民、非政府组织通力合作、共同解决移民问题。这说明多中心治理理论的相关理念已经在政府解决水库移民问题的过程中得到体现。因此，为高效、妥善解决水库移民问题，有必要进一步探索多中心治理理论在解决水库移民问题中的作用，构建水库移民多中心治理模式。

一、以政府为单一主体的水库移民问题管理模式困境

由于水库移民所依附土地为国家或集体所有，无法单纯依靠项目业主或法人来独立完成水库移民工作。这就要求各级政府必须介入水库移民工作，在水库移民工作中充当重要的角色。但在过去50多年的水库移民问题处理实践中，受到各种主客观因素的影响，政府对水库移民工作一直大包大揽，其本身也不堪重负，加之各种水库移民问题的凸显和移民群体性事件的出现，以政府为单一主体的水库移民管理模式的困境开始显现。

（一） 政府角色定位不清。作为水库移民问题的治理主体，我国各级政府都设置了专门的水库移民工作的管理机构。对于水库移民的安置，从移民规划的研究和制订，到水库移民的前期安置和后期扶持，政府进行了全过程的管理。随着市场经济体制在我国的确立，政府职能开始发生转变。政府在水库移民问题中的角色也随之改变，对于水库移民工作方针也由计划经济时代的行政命令迫使移民强制搬迁转为利用经济利益补偿和劝导来促使移民搬迁。但由于长期受“大政府、小社会”管理模式影响，政府在水库移民工作中的角色定位并未从过去的单一管理模式中跳脱出来，在实际的管理过程中出现了“越位”、“缺位”的现象。

（二） 政府治理能力不足。随着社会的发展，政府所要管理的公共事务范围不断扩大，复杂程度不断加深，这也给政府的社会治理能力提出了很高的要求。目前来看，水库移民工作的复杂程度和难度远超以往，且随着社会发展不断提升。政府在过去只需要解决水库移民的搬迁问题，以保障国家水利水电工程的顺利实施。如今，搬迁后移民的后续扶持发展、各利益参与方的利益保障、各级政府部门的协调沟通等问题的出现，使得政府在解决移民问题过程中不堪重负。随着水库移民事务的不断增加，政府在处理复杂性和高难度的水库移民问题过程中，凸显了治理能力不足的问题，无法再像过去对水库移民工作全盘管理。

二、多中心的水库移民问题治理模式的运行机制

（一） 多元主体介入的参与机制。伴随着水库移民问题的凸显，以政府为单一主体的水库移民问题管理模式陷入了困境。一方面，政府的传统管理模式并不能妥善地解决所有水库移民问题，且政府自身治理能力也存在不足。另一方面，水库移民过程中其他利益相关方的力量并没有得到有效的整合，甚至因为自身利益诉求得不到有效回应而对水库移民工作产生阻碍。这就要求建立多元主体介入的参与机制，政府、项目业主或法人、移民、非政府组织作为水库移民问题治理的多元主体，群策群力、通力合作、共同解决移民问题。

（二）开放的利益协调机制。水库移民过程中所出现的各种问题以及移民群体性事件，其原因首先在于移民的合理利益诉求得不到有效回应、关乎移民生计的问题得不到有效解决。其次，政府内部各部门之间、各级政府之间也缺乏有效的协商机制，阻碍了移民问题的及时有效解决。再次，工程开发商只顾眼前的经济利益，对于移民问题的解决缺乏兴趣。在各利益方之间建立开放的利益协调机制和沟通协商渠道，是解决上述问题的有力举措。各利益方在这种开放的利益协调机制之中，表达自己的利益诉求，与其他利益方进行利益协调，既可以保障水利水电工程的顺利建设，也能切实解决水库移民问题，保障各方利益。

三、多中心的水库移民问题治理模式的保障措施

（一） 以合作为核心的制度保障。目前，我国还没有一部专门性的水库移民法律，与移民相关的法律法规亟待完善，也缺乏具有行政权能的国家级移民行政管理机构，以保证移民的权益。构建水库移民问题多中心治理模式，需要得到来自制度层面的保障。推进水库移民治理立法进程、完善和协调现行的水库移民法律法规、给予水库移民中非正式规则发挥作用的空间、构建国家级移民管理机构、保障各利益方以合作为中心，共同治理水库移民问题，是实现水库移民问题多中心治理模式的制度保障路径。

（二） 以协商为内涵的参与保障。正如俞可平：“没有公民的积极参与，政府单方面很难有效地协调复杂的利益矛盾。让公民参与公共管理或自我管理，既是执政为民的必然要求，也是民主政治的最高表现。多中心的水库移民问题治理模式要求各利益方参与到水库移民问题的治理中来，以协商为内涵，增加参与方式、扩大参与范围，可以有效地解决目前水库移民中出现的系列问题。

四、总结

综上所述，将传统的水库移民问题政府单一管理模式转变为强调多元主体参与的多中心治理模式，是妥善解决水库移民问题的有效路径。探索多中心的水库移民问题治理模式，关键在于畅通各利益方的利益诉求渠道、建立利益协商机制、推进水库移民治理的制度建设，以促进水利水电工程的顺利建设和妥善解决水库移民问题。

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［4］王浦劬.国家治理—政府治理和社会治理的含义及互相关系［J］.国家行政学院学报，2014，（3）.

海啸，男，彝族，云南民族大学政治与公共管理学院，硕士研究生，研究方向：当代中国政府管理。

王禹熙，女，汉族，云南民族大学政治与公共管理学院，硕士研究生，研究方向：公共政策。

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1671-864X（2016）08-0070-01