浙江企业职工基本养老保险：运行现状与完善对策

孙胜梅

浙江企业职工基本养老保险：运行现状与完善对策

孙胜梅

实现企业职工基本养老保险制度的可持续发展，要在深化改革中进一步优化制度设计，健全多缴多得、长缴多得的机制；要积极拓宽筹资渠道，增加收入来源

建立更加公平、可持续的社会保障制度是全面建成小康社会的内在要求和题中之义。经过多年努力，浙江企业职工基本养老保险制度建设取得了巨大成就，覆盖范围不断扩展，保障水平稳步提升，政策体系日臻完善，基金结余也处于一个相对乐观的状态。步入“十三五”，受经济下行和结构调整，老龄化加剧，以及养老金待遇多年连续调整所带来的叠加影响，浙江企业职工基本养老保险的基金支付风险和压力不断加大，长期稳定运行面临较大挑战。如何加强对企业职工基本养老保险基金运行状况的分析和监测，并及时采取积极有效措施，对于促进这项制度的长期可持续发展、增进人民福祉、高水平全面建成小康社会等都有着非常重要的意义。

浙江企业职工基本养老保险运行现状

近年来，浙江一直把改革和完善企业职工基本养老保险作为保障和改善民生工作的重要抓手和主要着力点，在不断健全制度体系的基础上，积极扩大制度覆盖面，推进制度并轨和整合，消除制度碎片化。十八大以来，浙江更是坚持以“全覆盖、保基本、多层次、可持续”为指导，重点解决了一大批养老保障历史遗留问题，为实现人人享有养老保障的目标奠定了良好基础。从近年浙江企业职工基本养老保险的运行情况看，总体平稳，但同时也隐藏着不少风险。

（一）参保人数稳步增加，年龄结构老化明显

全省企业职工基本养老保险的参保人数从2010年的1606万人增加到2014年的2443万人，年均增量为209万，年均增幅为11%。其中参保职工人数从2010年的1407万增加到2014年的2002万，年均增量为148万，年均增幅为9%。在参保职工中，缴费人数大约占了八成，还有近两成参保职工因为各种原因而中断了缴费，是所谓的“挂账”或“弃保”人员。导致缴费中断的原因，一方面可能是参保者对养老保险制度的公平性和可持续性缺乏信心，另一方面，最低缴费年限15年的政策规定也可能会使部分参保人员，特别是非正规就业者和灵活就业人员选择只缴15年而在其他时间选择“挂账”。

从参保人员的年龄结构来看，老龄化趋势明显。“职退比”是反映养老保险代际赡养能力的一个重要指标，具体是指在职人数与离退休人数之比。2010年全省企业职工基本养老保险的“职退比”为7.08：1，到2014年下降为4.55：1。“实际职退比”（实际缴费人数与离退休人员之比）更低，从2010年的5.89：1下降为2014年的3.63：1，这说明现在我们的职工养老保险制度是3.63个在职人员养1个退休人员，制度代际赡养负担在不断加重。

图1 2010-2014年浙江企业职工基本养老保险参保情况

（二）基金收支总体平衡，支出增幅快于收入增幅

从基金收入看，2010年全省企业职工基本养老保险基金收入为560亿元，到2014年达到1555亿元，五年间增长了1.7倍，年均增幅为29%。基金收入之所以能够得到快速增长，主要得益于以下几个因素：

参保缴费人数稳步增加。全省职工基本养老保险的缴费人数从2010年的1171万人增加到2014年的1598万人，年均增量为106万人，年均增幅为8%。

人均缴费基数不断提高。随着社会平均工资的不断提高，参保职工的平均缴费工资也在相应提升，从2010年的1745元/月上升为2014年的2645元/月，年均增幅为11%。

政策调整带来的一次性补缴收入。2011年，为了解决养老保障领域历史遗留问题，浙江出台了《关于解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等遗留问题的实施意见》，允许部分特殊群体通过一次性补缴基本养老保险费的方式纳入职工基本养老人员。受该文件影响，全省一次性补缴基本养老保险费收入达到355亿元。

从基金支出来看，2010年全省企业职工基本养老保险基金支出为386亿元，到2014年上升为1164亿元，五年间增长了2倍，年均增幅为32%，基金支出增长速度总体快于基金收入增长速度。导致基金支出快速增长的主要原因有：

离退休人数大幅增长。全省离退休人数从2010年的198.89万人增加到2014年440.16万人，年均增幅达到22%，是参保人数增速的2倍。离退休人数之所以出现大幅增长，一方面，文件的实施使得大量超过法定退休年龄的人员以一次性补缴养老保险费的方式加入到制度中来。据统计，全省共按文件政策落实参保缴费人员105万，其中82万已经达到法定退休年龄，占了近八成。另一方面，制度并轨的推进和实施，使得很多被征地农民基本生活保障制度的参保对象也陆续转移到职工基本养老保险制度中来。

人均养老金待遇在不断提高。2005年以来，国家为了缩小企业与机关事业单位退休人员之间的养老金待遇差距，连续11年调整企业退休人员的养老金待遇水平，年均调整幅度在10%左右。从浙江实际情况来看，企业退休人员平均养老金水平从2010年的1553元/人月提高到2014年的2167元/人月，年均增幅为8.6%，大大增加了基金的支付压力。

图2 2010-2014年浙江企业职工基本养老保险基金收支情况

（三）基金支付能力持续下降，制度可持续性堪忧

虽然近年来浙江企业职工基本养老保险基金累计结余不断增加，从2010年的1114.34亿元上升为2014年的2631.58亿元，五年间增长了1.36倍，但基金支付能力却持续下降。除2011年受一次性补缴政策的影响，全省企业职工基本养老保险基金的支付能力曾出现小幅回升，从2010年的34.64个月提高到2011年35.79个月。之后就开始持续下降，从2011年35.79个月下降为2014年27.10个月，年均下降2.89个月。尤其是2014年以来基金支付能力下降速度开始加快，一年内下降了4.26个月。这是因为经过三年制度运行，通过文件补缴的一次性养老保险费基本已被用完。据统计，全省按照该文件参保补缴人员的人均补缴额为42270元。按照他们退休时月人均1000元左右的养老金水平，即使不考虑待遇调整因素，他们所缴纳的养老保险费也只能支付3.28年。

可见，受人口老龄化、经济下行以及养老金待遇连续调整等因素的叠加影响，浙江企业职工基本养老保险基金的支付压力在不断加大，制度可持续性面临较大风险和挑战。

促进制度可持续发展的若干建议

面对不断加大的养老金支付压力，要实现企业职工基本养老保险制度的可持续发展，一方面要在深化改革中进一步优化制度设计，健全多缴多得、长缴多得的机制，完善养老保险关系转移接续办法，增强公众对制度的信用和认同，并适时调整养老保险制度参数。另一方面要积极拓宽筹资渠道，增加收入来源。同时，规范基金支出，提高使用效率。这其中有些措施需要国家在全国层面做出统一的制度安排，如延迟退休年龄、延长最低缴费年限、完善个人账户制等；有些则可以在省级层面加以推进实施。对此，要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在增强制度公平性、适应流动性的同时，高度重视制度的安全性，并采取切实有效措施，促进企业职工基本养老保险制度长期稳定运行。

（一）健全制度体系，努力实现制度内人员基本全覆盖。尽管近年来浙江企业职工基本养老保险扩面力度大，成效明显，但离制度内人员全覆盖还有不少距离。第三次经济普查资料显示，2013年浙江企业单位从业人数为2512万人，个体经营户从业人数为1008万人，而且同期浙江企业职工基本养老保险的参保人数仅为2272万人，还有相当一部分人员应该参保而没有参保。下一步要以全民参保登记为契机，全面摸清全省各类企业和城镇个体工商户、灵活就业人员基本情况，分析扩面空间，有针对性地推进扩面工作，推进职工基本养老保险基本实现制度内人员全覆盖。针对个体工商户、灵活就业人员岗位分散和流动性大的实际情况，制定便于他们参保缴费的管理办法。改进管理服务方式，总结多险种“一票征收”和社保登记与工商年检建立联动机制等行之有效的做法，提高工作效率和工作质量。加强与再就业工作的协调配合，落实好社会保险补贴，切实帮助困难就业人员参保缴费。研究制定针对新型就业形态的参保办法。力争到2020年使企业职工基本养老保险参保人数达到2800万，覆盖率为95%，总体实现人人享有基本养老保障的目标。

（二）拓宽筹资渠道，增加收入来源。一要明确政府责任，加大财政投入。政府作为社会保障制度的主导者，无疑承担着重大责任，这其中最重要的就是财政责任。从世界范围看，财政资金都是各国社会保障资金的重要来源，甚至是主要来源渠道。政府的社会保险财政责任不仅体现在最后的兜底性责任，还需要建立常态化、制度化的投入机制，以确保政府财政支出的相对稳定以及养老保险制度的理性发展，平稳度过人口老龄化高峰。对此，要积极调整财政支出结构，在减少三公经费支出的同时，加大财政对养老保险的投入力度，逐步将财政用于职工基本养老保险的支出比例由目前水平提高至2030年的6%左右。二要通过划拨部分国有资本、彩票公益金等充实养老保险基金。启动国有上市公司国有股权划转工作，提高国有资本经营预算上缴比重，充实养老保险基金，或建立省级社会保障风险准备金，具体总量可以全省一年或二年养老保险支付额为标准，这样既能保证满足未来养老金支付高峰期的资金需要，又不会承担过大的投资压力。

（三）夯实缴费基数，完善征缴体制。在推进供给侧结构性改革、降低企业成本在大背景下，下调企业社会保险缴费费率将是大势所趋。与多数省份20%的雇主缴费费率相比，浙江企业职工基本养老保险的雇主缴费费率已降至14%的较低水平，进一步降低的空间已经不多。对此，需要在合理研究确定基本养老保险缴费费率的基础上，进一步夯实缴费基数，消除名义缴费费率与实际缴费费率的之间差异，落实用人单位和个人依法参保缴费责任，减少基金流失。与此同时，要进一步完善社保征缴体制。根据养老保险服务社会化的改革方向，建议实行“社保稽核、银行代征”的征缴体制。由银行根据社会保险经办机构核实用人单位或雇主和参保者的缴费数额，统一从对应账户中扣除养老保险费，这样既可以使经办机构集中于稽核事务，最大限度地避免逃费、欠费现象，也可以充分利用银行的社会化服务系统，提高征缴效率。当前，为加强基金征缴，可以考虑建立相应的激励和监督机制。对超额完成征缴工作的实行奖励，针对企业隐蔽的逃费行为，可制定稽查奖励制度。同时充分发挥社会媒体以及舆论监督的作用，对一些无故拖欠社保费的大户、钉子户，要抓住典型，通过媒体曝光、采取法院强制执行等措施依法给予严惩和警示。

（四）规范基金支出，提高使用效率。一要规范退休行为，遏制提前退休。对于特殊工种提前退休的职工，要明确用人单位的经济补偿责任，并创造条件逐步取消特殊工种提前退休。与此同时，完善病残津贴制度，职工在达到法定正常退休年龄前因病或非因工致残完全丧失劳动能力的，享受相应的病残津贴待遇，保障其基本生活。完善遗属待遇制度，职工或退休人员因病或非因工死亡，规定其遗属的一次性抚恤金和丧葬补助金待遇。二要健全基本养老金待遇调整机制，保持适度待遇水平。目前养老金待遇调整主要以政府行政手段为主，这种以行政为主的养老金调待方式虽然赢得了积极的社会效应，但却难以掩盖其对于养老保险制度所带来的伤害，既造成了基金支出压力的剧增，又抹平了缴费差别导致的待遇差别，养老保险制度的激励性被严重弱化。而且长此以往，会在社会上形成一种非理性的依赖政策调整增加养老金的心理期待，这种期待将带来养老金刚性上涨的压力，致使政府陷入被动调整，导致养老金超出制度目标。为此，迫切需要研究建立一套科学合理的基本养老金调整机制，在不损害制度公平性的同时，让城乡居民共享经济发展成果。建议综合考虑物价指数和职工收入增长速度来决定基本养老金是否调整以及调整幅度。在具体调整办法上，要适当压低定额调整的份额，突出缴费年限、缴费水平等因素的作用，以体现多缴多得的激励机制，并对高龄人员进行适当倾斜。

（五）加强投资运营，实现保值增值。随着基本养老保险基金积累的不断增多以及支付压力的不断加大，原来以银行存款、购买国债为主的基金管理方式已不适应基金保值增值的需要，迫切需要进一步完善投资政策，拓宽投资渠道，推进基本养老保险基金的市场化、多元化投资运营，以实现基金保值增值。按照国务院印发的《基本养老保险基金投资管理办法》相关规定，积极探索与资本市场相结合的养老保险基金投资方式和领域，允许养老保险基金进行适当的投资组合，适当放宽投资领域，提高基金盈余率。可以尝试推行委托代理制，将部分养老保险基金委托给专门投资机构进行投资，提高积累资金的增值率。也可考虑发行特种地方政府债券，参与省里重点项目建设，保证养老保险基金获取长期稳定收益。同时要加强投资监管，严防投资风险，保持养老保险基金资产独立性，建立风险准备金制度。

作者为浙江省人力资源和社会保障科学研究院研究室主任、副研究员