中国与南邻国家水资源的安全战略之思考（连载二）

沈伟烈

三、水资源——中国周边外交新课题

中华人民共和国建立以来，非常重视兴修水利。治理河流，建造水坝解决了蓄水、防洪、灌溉、发电和远航之需求，为人民生活和国民经济发展，提供了不可或缺的淡水资源。1988年颁布了第一部《水法》，2010年批准了第一个国家水资源战略规划。我国逐渐认清水资源的战略地位。水作为一种战略性的稀缺资源，水问题的解决已经是国内急需解决的重大战略问题。党的十八大报告中提出：“加快水利建设，增强城乡防洪抗旱排涝能力”，“综合治理……水、大气、土壤等污染”等问题，“加强水源地保护和利用水总量管理，推进水循环利用”，建设“节水型社会”等战略举措。由于中国地处多条跨国界河流的上游地区，中国境内在国际性河流如西藏的雅鲁藏布江，云南的澜沧江等加大水资源的开发力度，将会引发与周边国家之间的水资源争端问题。

1.澜沧江—湄公河

澜沧江—湄公河发源于中国青藏高原东部的唐古拉山，南流至云南西双版纳勐腊县南腊河口出境。我国境内称澜沧江（在我国境内长2 100千米），出境后为湄公河，流经缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南5国，在越南胡志明市以南注入南海，长约2 700余千米（境外的缅老界河234千米、老挝境内777千米、老泰界河970千米、柬埔寨境内500千米、越南境内230千米）。澜沧江—湄公河全长4 800余千米，它是亚洲第三长河，东南亚第一大河。同时也是亚洲惟一跨越6国的国际河流，被称为“东方多瑙河”。媒体报道：湄公河地区是“亚洲的饭碗”。2014年生产超过了一亿吨的大米，又是世界上最大的内陆渔业区，占全球淡水捕捞的1/4。森林、矿产资源丰富。流域面积约81万平方千米（中国境内流域面积16万平方千米，约占全流域面积的1/5），年平均径流量约4 750亿立方米。流域总人口约3.3亿。

2000年中、老、缅、泰四国签订了《澜沧江—湄公河商船通航协议》，2001年四国正式通航。2014年李克强总理倡议建立澜沧江—湄公河合作机制。2015年11月中国与老挝、缅甸、泰国、柬埔寨、越南等湄公河流域国家，在云南景洪举行首次外长会议，正式宣布建立澜沧江—湄公河合作机制。中国外交部部长王毅指出：中方愿在澜湄机制下与有关国家就水资源管理、灾害应对等方面加强沟通、协调、开展务实合作。2016年3月澜沧江—湄公河合作国家领导人首次在三亚举行主题为“同饮一江水，命运紧相连”的会议，发表了“三亚宣言”和“澜湄国家产能合作联合声明”，提出“澜湄合作的三大支持——包括政治安全、经济和可持续发展、社会人文以及五大优先方向（指互联互通、产能、跨境经济、水资源与农业减贫合作等）。六国开展合作既有地缘毗连优势，也确有现实必要性。为此，湄公河国家的政府都具有发展经济、巩固区内友好关系的共同愿望与使命，积极支持建立澜湄合作机制，使这条国际河流的沿线国家亲上加亲，为推动东盟与中国战略伙伴关系发展作出重要贡献。

澜沧江—湄公河水资源丰富有利于灌溉航运。中国为加快西部地区经济发展，在云南省澜沧江干流修建了小湾、曼湾、大朝山、景洪和糯扎渡等水电站，蓄水发电灌溉，还能起到防洪抗旱的双向作用。我国在澜沧江云南省河段修建的水利工程，基本满足了本国需要。但也可能会影响下游湄公河流域国家的人民生活及经济发展和生态环境安全等相关问题。2012年初湄公河大旱（中国境内云南也发生大旱并事态严重），使泰、老、柬、越四国人民生活与经济生产一度出现较大困难。他们认为原因之一是中国云南境内大坝蓄水所诱发。越南等国领导人为此提出“湄公河水资源的管理和有效利用已经演化成迫切的问题”。这意味着湄公河流域国家与中国在水资源开发利用方面会引起一些争端。但中国建设水坝从未实际损害下游国家的利益，不仅如此，上游水坝还起到了涝时拦洪、旱时补水作用。

据媒体报道，2015年底以来，受强厄尔尼诺现象影响，澜沧江—湄公河流域各国均遭受不同程度旱灾。近期，旱情进一步扩大，对沿岸各国民众生产生活带来很大影响。越南日前向中国提出请求，希望中方协助解决旱情。中国政府克服自身困难，尽最大可能作出努力，决定从3月15日至4月10日在中方境内景洪水电站下游（湄公河）实施应急补水。中国外交部发言人表示：中国同中南半岛湄公河沿岸国家是友好邻邦，朋友之间相互帮助，在遇到困难之时，施以援水是应有之义。此举将惠及柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南等国，希望能够对缓解下游旱情有所帮助。越南的农业需要大量淡水，越南高级官员称赞中国的放水举动“是个合作性信号”。英国路透社评论称，虽然中国和越南在东南海领土上有争端，但两国拥有传统密切关系。中国愿意与湄公河流域各方在河流治理、抗旱、防洪等方面有更多的合作空间，以有利于发展中国与中南半岛国家的睦邻友好关系。

2.雅鲁藏布江—布拉马普特拉河（含贾木纳河）

雅鲁藏布江—布拉马普特拉河发源于中国青藏高原喜马拉雅山，东南流至西藏墨脱县巴昔卡附近出境，西藏境内称雅鲁藏布江（全长2 000余千米）。出境流入印度为布拉马普特拉河，与恒河汇合后经孟加拉称贾木纳河，在孟加拉戈阿隆市附近注入孟加拉湾，长约2 900千米。雅鲁藏布江、布拉马普特拉河与贾木纳河，水资源丰富，对三国具有重要的经济意义，是一条跨国的国际河流。

21世纪以来，我国加快支援西藏地区全面建设步伐，以维护西藏和平稳定形势。国家明确全力发展西藏经济，为解决其中部地区工农业用水用电紧张局面，决定利用雅鲁藏布江中游桑日至加查峡谷丰富的水力资源。在山南地区的加查县距离拉萨140千米处的藏木（位于加查峡谷下游）建设水电站，另在藏木上游的街需、下游的加查建两座水电站。为此，中国与印度进行了长达8年的协商才取得了印度官方的认可，于2006年设计，2012年开工，2014年建成大坝、蓄水，2015年10月开始发电。藏木水电站主要功能为发电，同时兼顾生态环境用水，并不会影响下游地区的防洪及生态。在当初规划建设时，有印度专家表示，中国修建水坝只不过是一项利用雅鲁藏布江的发电工程，不会令雅鲁藏布江改道，印度没有必要恐慌。但也有印度专家称这项工程一旦启动，将给生活在下游的数百万印度民众带来“灾难性的后果”。耸人听闻地说藏木水电站相当于“悬在印度头上的一颗水炸弹”。

印度和国外媒体多次对中国在雅鲁藏布江建坝之事发出质疑之声。2000年英国《星期日电讯报》就曾经报道称，中国正计划使用“核炸弹”方式，在喜马拉雅山炸出一条隧道，建造全球规模最大的水电站，将西藏地区雅鲁藏布江等水源引入中国的新疆之南疆和北方干旱地区，计划最快于2009年开工建设等。国家水利部官员对此进行了辟谣。2006年10月24日，时任中国国家水利部部长汪恕诚在香港大学发表演说时指出，针对目前外界关注且存在较大争议的“南水北调”大西线工程（即所谓“藏水北调”）。他用三不（不需要、不可行、不科学）予以否定，尽管中国北部缺水，但政府不会以当地生态环境为代价，也不会不顾下游国家的安全而开发水利资源（参见“印度传中国要建雅鲁藏布江水坝”，《环球时报》2006年10月24日）。印度还认为中国在雅鲁藏布江上游修建水坝，将威胁到包括阿萨姆邦在内的七个地区的水源供应，鼓吹这一地区将陷入困境。印度媒体报道中国批准在雅鲁藏布江建设三座大坝的消息后，他们声称：“印度对雅鲁藏布江拥有使用权”。同时警告中国“不得在上游进行任何有损下游利益的活动”。印度密切关注中国在雅鲁藏布江的水利工程，并不断炒作这一工程对印度的“危害”。

中国外交部发言人针对某些邻国对中国在跨境河流上修建水坝表示担忧的问题，多次强调：中国政府在跨境河流的开发利用上一贯秉持开发和保护并举的政策，充分考虑开发对下游国家的影响。

四、中国与南邻国家水资源外交新议题

水资源争端古已有之，在现代国际社会又成为与油气争端一样的地缘政治内容。跨境河流上下游之间涉及水分配的自然关系，是无法改变的客观存在现象，而跨境河流上下游国家之间因水引出的政治关系，则是由地缘政治形势的发展演变而成。如二战前后国际上水资源争端，往往运用战争手段解决。冷战结束后，跨境国际河流水资源争端逐渐以和平方式协商解决。

亚洲地区发展中国家，包括中国与周边山川相连的邻邦，各自为解决国内经济发展和人民生活，对于水资源需求普遍都愈来愈迫切。中国几十年来根据自然环境特点，在西部的黄河、长江上游河段利用丰富水力资源，建造了梯级水电站，蓄水、发电、防洪、灌溉等对中国中、东部建设发展起到了巨大作用。中国西部地区的青藏高原正处在多条跨境河流的上游，如云南境内的澜沧江，出境下游称湄公河；西藏境内的雅鲁藏布江，出境下游称布拉马普特拉河等国际性河流。这些国际性河流的水资源分配不平衡，由此对各国产生不同的影响。因而在中国境内对澜沧江、雅鲁藏布江等河段水资源的开发利用，可能会引发下游河流的印度、老挝、缅甸等国的疑虑与争议。加之区域外美、日两国的高调插手挑拨，使水资源的争议成为中国与南邻周边国家的外交新领域内容之一。

联合国《2006年人类发展报告》中提到：“无论对于哪个国家，水都是人们相互依赖的核心要素，是一种人类共享的资源，农业、工业、日常生活与环境都离不开水”。并认为“水资源既有可能给一系列冲突火上浇油，也可能成为合作的桥梁”。更突出强调“共同分享世界上的水资源”已成为“人文地理与政治前景越来越重要的一部分”。提出了“合作的道理”与规则。中国在国际性河流水资源开发方面，遵循《2006年人类发展报告》所提及的“共同分享世界的水资源”和使水资源“成为合作的桥梁”的思想原则。中国政府提出：秉承开发和保护并举的政策。“中国对跨境河流开发利用一贯持‘负责任的态度，会充分考虑对下游地区的影响，规划中的有关电站不会影响下游地区的防洪及生态”。

南方毗邻的周边国家是我国实行西部大开发战略和“一带一路”西进地缘大战略的重要枢纽地区之一。又是我国“坚持与邻为善，以邻为伴，坚持睦邻、富邻、安邻”和突出体现亲、诚、惠、容外交的重要对象之一。为此，将中国与南邻周边国家“水资源”问题上升为周边外交层面研究非常有必要。我国为巩固周边国家关系，将水资源共享和作为合作桥梁，提出以下相应政策。

1.推动水资源的区域合作

水资源问题已经是中国周边地区不断出现的非传统安全内容。需要与所涉及相关国家之间加强沟通与合作共同解决，2002年以来，中国与印度、巴基斯坦、老挝、缅甸、泰国，以及俄罗斯、哈萨克等周边邻国及相关组织，在水资源的开发利用、检测防护、信息共享等方面开展了双边与多边合作。将水资源合作议题列入东盟、上合组织的对话框架之内。中国还积极参加与大湄公河区域的合作、东盟—湄公河流域开发合作机制。中国于2015年11月首次举行澜沧江—湄公河流域合作外长会议。2016年3月在海南三亚举行了澜沧江—湄公河合作首次领导人会议，加强了六国之间的合作友好关系，并与老挝、柬埔寨、泰国、越南四国的湄公河委员会建立对话关系，开展有关航道开发与水电站建设等水能开发工作。在中国政府推动之下，中国与东盟国家、印度、孟加拉国家之间建立水资源合作关系，在基本原则、组织程序、运行方式和管理机构设置等方面的合作正向制度化和规范化方向发展。

2.开展水资源安全治理工作

解决水资源安全治理问题，必须建立水资源冲突预防与危机管理工作机制。跨境河流一旦出现水资源安全问题，需及时反映，平息争端，开展协商与和平对话，快速有效地预防如洪灾、污染、干旱等灾难性后果的发生。

3.作为上游国家的中国应担负更大责任与义务

中国的综合实力远远超出南邻周边国家，作为一个负责任的大国，应对周边国家采取积极的经济援助政策，如加大水利建设的投资力度，帮助建设水电站等工程，可使下游国家充分利用河流水文环境提高国内的经济发展，创造经济效益，改善人民的生活条件等。给予他们无私的奉献，以巩固与周边国家的友好关系。

4.积极参与涉及水资源的外交活动

加强和世界或地区范围内水利领域的交流协作，如参加联合国或世界水理事会或地区性的水利工作会议等，为解决共同面临的水资源问题，促进共同发展，作出应有的贡献！▲

参考文献：

[1] “以色列‘水独立或重塑中东格局”[N].环球时报，2013-7-15.

[2] “南水北调 构造中华大地新‘水网”[N].人民日报，2013-12-28.

[3] “水荒”引生的亚洲安全启示[N].人民日报，2014-12-17.

[4] “非洲三国决定分享尼罗河水”[N].环球时报，2015-3-25.

[5] “越南遭受百年不遇干旱 中方实施应急补水缓解湄公河下游旱情”[N].人民日报，2016-3-17.

[6] “澜湄六国领导人三亚聚会谈合作”[N].环球时报，2016-3-24.