珠三角城市轨道交通融资模式优化路径选择①

广州铁路职业技术学院 唐湘娟广东外语外贸大学英语教育学院 杨应梅

珠三角城市轨道交通融资模式优化路径选择①

广州铁路职业技术学院 唐湘娟
广东外语外贸大学英语教育学院 杨应梅

珠三角城市轨道交通投资持续增大，“部省合作”(广珠城际)、“政府主导融资”(广佛城际)、“市场化融资”(穗莞深城轨)等传统融资渠道已无法满足城市轨道交通的资金需求，本文认为可从PPP、融资租赁等新型融资模式进行优化。

城市轨道 融资模式 路径选择

随着中国经济的飞速发展、城镇化进程的不断加快，中国的交通需求也处于一种高速膨胀的时期。国家发改委批复的《珠江三角洲地区城际轨道交通网规划(2009年修订)》规划2020年建成23条线路，网线全长1890公里，初步估算投资金额3700亿元，明确提出发挥社会各方面积极性，创造条件进行市场化融资、建设和运营，抓紧研究相关政策措施，提高项目可持续发展能力，促进城际轨道交通健康发展。

由于轨道交通事业具有明显的公益性，其建设资金主要来源于政府财政拨款和银行贷款。珠三角经济圈作为国内特大城市群之一，现有城际轨道融资模式最终的各方融资比例很难估算，若珠三角城际轨道不能吸引足够的社会资本，演变为以政府为主体的单方投资，整个规划就可能难以全盘落实。因而设立一套有吸引力的投融资体制，是珠三角城际轨道交通建设需要解决的重要课题。

1 珠三角城市轨道交通建设典型的融资模式

按最初设想，政府希望采用“省财政直接出资注入资本金”、“地市财政以土地资源形式入股”、“商业银行贷款”、“国家开发银行贷款、”“社会资本直接投资”五种方式进行融资，希望以省级政府的信誉撬动贷款驱动投资，而社会资本也能踊跃参与。据资料统计分析，珠三角现有城际轨道交通建设中主要采用的投融资模式有“部省合作”、“政府主导融资”、“市场化融资”三种典型模式。

1.1 “部省合作”模式

该模式是指由北面的广州市南站途径佛山市顺德区、中山市，南至珠海拱北口岸的珠海站，线路全长177.3公里，设计时速为200公里/小时，简称广珠城际模式。2003年，广东省政府领导认为广东的铁路建设无法满足社会经济发展需要，广东铁路运输存在营运里程短、覆盖密度低、“公交化”程度低、出省通道能力不足等问题。针对这种特殊情况，省政府和铁道部探讨出“部省合作”机制，确定了“政府扶持，企业运作，商业筹资，资本运营”的工作方针，并组建了“广东省铁路建设投资集团”，由该集团作为部省合作建设铁路项目中广东方的出资人代表，负责铁路建设资金的筹措和投资，推进铁路合资企业的组建和运作等。在广珠城际181亿元的投资额中，90亿元的项目资金由广东省省级财政与铁道部按照1:1的比例分摊，其余部分由银行贷款完成，项目的运营将委托广铁集团，清算将纳入铁道部的清算系统。

1.2 “政府主导融资”模式

从国际惯例来看，政府投资是铁路建设的主要途径，德国、法国的中央政府投资高于60%，日本政府投资高于50%。政府主导型投资也是珠三角城际轨道交通建设的主要模式之一。

穗莞深城际线是广东省政府主导型融资模式的首个城际轨道交通项目，是珠三角交通网络主轴线之一，项目线路走向起于广州，经东莞至深圳机场，于2008年12月21日在深圳市宝安区开工，计划于2017年通车，速度设计为140公里/小时。线路全长约87公里，总投资约196.98亿元。

穗莞深城际线由广东恒健投资公司(隶属于广东国资委)和广东省铁路投资建设集团组建成广东东南城际轨道交通有限公司担任穗莞深城轨项目公司，双方持股比例分别为95%和5%。该线路估算投资预算为197亿元，初步构想为项目资本金由省级财政、国资企业以及地市财政共同出资，其余部分由银行贷款完成。项目第一期的30亿资金由项目公司完成。

1.3 “市场化融资”模式

该模式的典型案例是广佛城际轨道建设项目，考虑“广佛同城”战略，广佛城际轨道情况特殊，按同城化标准，票价预计将比其他城轨低很多，据可研预估，项目运行后的15年都需要政府补贴，加上客流量最大变数，无法估算出补贴规模。

广佛城际轨道投资约147亿元，其中广东省政府补贴10%，剩下的132.3亿元，45%来自于银团贷款(合计59.54亿元)来自银行贷款，55%为项目资本金，两个部分都由广州市和佛山市财政按照51:49的比例分摊，其中广州的贷款由广州市农信社牵头组织银团贷款，佛山市以国家开发银行的银行贷款完成。

根据轨道交通建设发展趋势，广东省铁投表示将通过合资、合作、并购等形式市场化运作手段，重点发展车辆维修制造、轨道交通设计咨询、物流供应、智能交通等项目，构建广东轨道交通产业链。2008年中央推行中期票据业务，广东获得首批试点中期票据业务，地方政府通过借助银行间债券市场，做大政府投融资平台，解决地方建设项目融资问题。同时，政府根据市场需求，采用企业债的形式募集建设资金，2009年发行了100亿元的企业债，全部资金用于珠三角城际轨道建设，50亿元用于穗莞深项目。

2 广东省城市轨道交通建设融资对策建议

从以上广东城市轨道交通现有的融资模式“部省合作”、“政府主导融资”、“市场化融资”等融资方式来看，融资渠道比较单一，政府财政压力较大，为拓宽融资渠道、减少政府财政压力，广东省政政府可以尝试PPP、证券资产化和融资租赁等新的城市轨道交通融资渠道。

2.1 优先采用PPP模式

目前关于基础设施建设融资政府出台了大量文件，如建设部2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》、2010国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。通过以上文件政府叫停了红极一时的BT融资模式，叫停以后地方政府债务规模得到一定的抑制。为了开拓新的融资模式，最近两年政府出台了大量支持公私合营(PPP)等相关文件，如财政部2014年颁布的《关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》。在吸取BT融资模式的经验教训后，为确保各参与主体的权益，政府对PPP模式更加谨慎。

广东省政府在拓宽城市轨道交通融资模式的时候可优先选用政策导向的PPP模式，但为防范风险应从以下几方面加以重视。

第一，明确政府职能。政府是整个PPP模式中的灵魂，它与项目公司之间是一种委托代理关系，政府是委托人，项目公司是代理人，其中政府和项目公司通过合同行程委托代理关系，将双发的责权利通过合同的形式予以明确。其中关键是要通过制度设计，确定最优的委托代理期限。

第二，精选项目公司。项目公司在城市轨道交通运作过程中起着主导作用，PPP模式和BT模式最大的区别是PPP模式是建立在政府和项目公司利益共享，风险共担原则下开展的一种合作模式。项目公司在项目建设、项目运营中起主导作用，项目公司的经营能力及努力程度会影响到整个项目的成败。政府作为发起人在选择项目公司时要根据项目公司的资质、历史、项目运作经验、项目团队、项目成功率等指标对项目公司进行精心筛选。

第三，细挑金融机构。金融机构是解决PPP项目资金的主要参与者，PPP项目一般分为项目资本金和债务资金，除项目资本金由项目公司按国家相关法律规定外，债务资金基本是通过不同形式由金融机构提供。政府在整个过程中起担保作用，PPP项目运作周期较长，为防范政府换届带来的相关损失，在选择金融机构时，最好选择规模比较雄厚、经验比较成熟的大型金融机构，比如国开行在基础设施方面具有成熟的运作经验，可以尝试通过资金成本、后期服务等视角进行协商，促使双方达成深度合作。

2.2 融资租赁模式

融资租赁是发达国家的一种重要融资模式，融资租赁是出租人根据承租人对租赁物的选择，向出卖人购买租赁物，提供给租赁人使用，承租人向出租人支付租金的一种新型融资方式。据世界租赁年报统计，近年每年用于设备投资的资本项下的融资租赁交易量约为3500亿美元。在国内，融资租赁已经成为外商直接投资、对外借款的第三种利用外资的方式。

融资租赁通过融资和融物想结合，区别于银行直接贷款给承租人，通过借物返还租金，实现融物来实现融资目的。租赁公司既提供设备，又充当金融结构。企业可享受税收、表外融资、融资门槛及减缓初期资金压力等优势。

由于城市轨道交通项目融资具有周期长、资金量大等特点，目前关于城市轨道项目融资可以从项目拆分视角进行分析，将城市轨道交通项目分为车站、隧道洞体土建部分、信号机车设备部分，有的还考虑政府沿线让渡的土地开放部分。本文根据城市轨道交通实际，从项目前期准备阶段、项目建设阶段、项目运营阶段进行融资租赁分析。

(1)项目前期准备阶段。此阶段，项目发起人发起融资需求，融资租赁公司根据实际进行项目评估，可以单独或者组团对项目进行评估，通过评估发现可以对接后即可准备融资租赁设计。在进行融资租赁设计时需要考虑到融资金额需求量、租赁方式(整体租赁还是分项租赁)、租金设计(租赁期限、租赁费率、租金偿还方式)等因素，同时要考虑政府补贴的运用情况。

(2)项目建设阶段。项目融资租赁不同于普通的设备租赁，项目建设阶段出租人风险很大，可能出现的风险有项目质量缺陷、工程延期、成本超标、安全事故等风险。出租人应分别参与工程设计、施工、监理等项目实施，承租人负责对项目监督，建设完成项目验收合格后实施项目融资租赁。

(3)项目经营阶段。项目经营阶段包括租金的回收及租赁资产的转移。对于租金的回收，出租人从租赁日开始回收资金，整个过程中要监督项目运行情况，定期检测项目财务状况，控制资金回收风险。租赁资产的回收，当租期到满后，双方按照事先约定处理资产，当租赁物残值，承租人可以留够租赁物。考虑轨道交通项目准公共产品的特性，最终的资产所有权在合同完成后交接给承租人。

[1] Lupica L R.Asset Securitization:The Unsecured creditor’s perspective[J].Taxes Law Reviews,1988(5).

[2] 蒋振声,周英章.发展融资租赁业的国际经验探析[J].经济纵横,2001(2).

[3] 马小兰.交通基础设施项目融资租赁模式研究[J].交通发展,2010(9).

F572.88

：A

：2096-0298(2016)12(c)-036-02

广东省哲学社会科学“十二五”规划项目“珠三角都市圈城市轨道交通投融资模式研究”(批准编号：GD13XYJ16)；广州市哲学社会科学“十二五”规划项目“互联网金融背景下P2P网络借贷模式风险管理研究”(批准编号：14y35)；2012广州市属高校科研项目“广州市‘十二五’城市轨道交通建设资金筹措对策研究”（批准编号：2012B007），编号(10A159)；院级项目，编号（GTXYP1313，GTXYP1304）。

唐湘娟(1979-)，女，湖南邵东人，企业管理硕士，广州铁路职业技术学院讲师，主要从事会计与财务管理方面的研究；杨应梅(1974-)，女，湖南邵东人，广东外语外贸大学英语教育学院讲师，主要从事商贸英语方面的研究。