英国国家游径系统的发展经验及对我国的启示

李经龙　周金陵　李晓洁



□经济学研究

英国国家游径系统的发展经验及对我国的启示

李经龙周金陵李晓洁

英国是世界上较早进行游径建设的国家，也是国家游径系统发展较为完善的国家。分析英国国家游径系统的发展历程和构成，进而研究英国国家游径系统的管理机构和管理标准，可为我国游径系统的建设和发展提供许多有益的经验与启示。目前，我国的游径系统建设尚未开始，我们需要学习和借鉴英国游径系统建设的经验，充分认识游径建设的重要性，力求使游径类型多样化，还要强化游径管理的规范性，并确保游径运营的持续性，从而构建和发展富有中国特色的国家游径系统。

英国；国家游径系统；发展历程；游憩活动；游径管理；游径类型

游径一般是指供公众步行、骑车或骑马的乡野小路，它既满足了本地市民休闲游憩的需求，又满足了外来旅游者野外穿越的诉求，因而深得人们的青睐。自1921年，美国人本顿·麦克凯耶（Benton MacKaye）在全球率先提出建设阿巴拉契亚游径（Appalachian Trail）的设想之后，游径建设的理念逐渐得到人们的认可。进入20世纪中叶以后，世界各国都把建立国家游径看作是保护自然环境和满足游憩需求的一种良好途径，纷纷加以效仿，陆续建立了自己的国家游径。英国是世界上较早建设游径的国家，也是国家游径系统建设比较完善的国家，研究英国游径系统建设的经验，对于我国游径系统的建设有着重要的启示价值和借鉴意义。

一、英国国家游径系统的发展

（一）奔宁步道的建设

奔宁步道（Pennine Way）是身为记者和漫步爱好者的汤姆·斯蒂芬森（Tom Stephenson）提议的，他深受美国阿巴拉契亚游径建设的启发。1935年，斯蒂芬森为《每日先驱报》撰写的一篇文章中率先提出了这一概念，后来他游说议会创建了正式的游径。这条游径最初计划把终点建在伍勒（Wooler），后来延伸到柯克耶索姆（Kirk Yetholm）。直到1965年4月24日，这条游径才全线开通。

奔宁步道是英格兰的国家游径，有一小段延伸到苏格兰。这条游径全长267英里（429公里），从北德比郡峰区的埃代尔（Edale），向北穿过约克郡山谷和诺森伯兰国家公园，最终在苏格兰边境的柯克耶索姆结束。这条游径沿着奔宁山脉蔓延，经常被称为“英格兰的支柱”[1]。虽然，它不是英国最长的国家游径，但是却是英国最早建设的游径，也是英国最为著名的游径之一。

（二）游径建设法案的出台

20世纪初期，在乡野和风景秀丽的地方漫步越来越受到英国民众的欢迎。为了确保民众能够尽可能接触乡野，在20世纪30年代，英国政府出台了《乡村法》（The Country Code），明确规定：要尊重他人户外游憩的权利，要允许公共游径（public paths）穿越农田[2]。

二战后，英国保留一些特殊的地区并保护它们免受战后发展的影响，这促使了国家公园（National Parks）、国家重点风景区（Areas of Outstanding National Beauty）和国家游径（National Trails）的建设。1949年12月16日，英国议会通过《国家公园和乡村土地使用法》（National Parks and Access to the Countryside Act 1949），提出要建立长距离的步道（long-distance routes），以确保公众能够沿着特定的路线通过步行、骑马、骑自行车（不允许机动车通行）来进行广泛的旅行[3]。

随着游径建设的广泛推进，人们对游径及其配套设施有了更高的要求。2004年，英格兰乡村署制定了《英格兰国家游径质量标准》（Quality standards for National Trails in England），使得国家游径的建设有了等级评定的标准[4]。

（三）国家游径系统的构成

英国是大不列颠和北爱尔兰联合王国的简称，领土由英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰组成。由于构成的复杂性，英国对国家游径的称谓并不统一。

英格兰称为“国家游径”（National Trails），于1965年建成了首条国家游径——奔宁步道（Pennine Way）。目前，共建成国家游径13条①奔宁步道（Pennine Way）是英格兰和苏格兰共有，奥法的堤路（Offa’s Dyke Path）是英格兰与威尔士共有，这里全部计入英格兰、苏格兰和威尔士不再重复统计。。此外，还有1条在建的国家游径——英格兰海岸游径（England Coast Path），2014年只在韦茅斯（Weymouth）建成了第一段，全线开通需到2020年，届时将成为英国最长的国家游径[5]。

威尔士亦称为“国家游径”（National Trails），于1970年建成首条国家游径——彭布鲁克郡海岸路（Pembrokeshire Coast Path），目前共建成2条国家游径[5]。

苏格兰称为“苏格兰重要游径”（Scotland’s Great Trails），以前俗称“长距离游径”（Long Distance Routes），于1980年建成了第一条长距离游径，目前共有26条苏格兰重要游径。此外，苏格兰还拥有1条国家游径——苏格兰国家游径（Scottish National Trail），于2012年10月30日开通，目前是苏格兰最长的游径，全长470英里（756公里）[6]。

北爱尔兰称为“国家标识游径”（National Waymarked Trails），于1995年建成第一条国家标识游径。目前，北爱尔兰除了拥有13条长距离的国家标识游径（超过20英里）之外，还有62条中距离游径（5～20英里）和334条短距离的游径（小于5英里）。此外，北爱尔兰还有一条阿尔斯特游径（Ulster Way）长达665英里（1 070公里），目前是英国最长的国家游径[7]。

表1　英国国家游径系统比较

二、英国国家游径系统的管理

（一）管理机构

在英格兰和威尔士，国家游径由国务大臣指定，由英格兰自然署（Natural England）和威尔士自然资源署（Natural Resources Wales）管辖，由地方当局和游径途经的国家公园管理机构具体管理。而且，每条游径都有一个由当地政府部门组成的游径伙伴组织。游径的维护工作一般是由当地公路部门协同土地拥有者在志愿者的帮助下完成。国家游径的建设资金是由国家政府通过英格兰自然署和威尔士自然资源署以及当地公路部门和其他合作伙伴资助。国家游径的宣传推广工作是由自由行走组织（Walk Unlimited）具体负责的，这是一个致力于让更多人、更频繁到更多地方徒步的社会组织[8]。

在苏格兰，一般由苏格兰自然遗产署（Scottish Natural Heritage）向苏格兰政府提议新的国家长距离游径建设项目。每条游径的建设和维护责任在于这条线路途经的地方政府，但是苏格兰自然遗产署会提供一些资金支撑，也会帮忙进行宣传推广。

在北爱尔兰，国家标识游径由北爱尔兰环境署（Northern Ireland Environment Agency）具体管理并提供资金支持。北爱尔兰旅游局（The Northern Ireland Tourist Board）负责将此类优秀的旅游产品推向国际市场，同时确保当地市场充分意识到游径系统的存在。

（二）管理标准

1.质量等级标准

（1）英格兰国家游径质量标准

英格兰自然署负责制定国家游径及其管理的质量标准，这些标准同样适用于威尔士。《英格兰国家游径质量标准》于 2004年最初制定，并于2013年进行了修订。该标准从管理原则（Management Principles）和质量标准以及相关指标（Quality Standards and Indicators）两大方面进行了规定，并从体验、提升、约定和经济四个角度进行了具体要求[4]，见表2。而且，在英格兰和威尔士每条游径都有一个国家游径总监（National Trail Officer）来具体指导游径按照国家游径的高标准进行建设和维护。

表2　英格兰国家游径质量标准

（2）北爱尔兰质量线路为了深入推行北爱尔兰行者天堂的战略计划，所有步行线路都会被民间组织行者之友（Walkers for Walkers）进行评价，然后北爱尔兰户外游憩组织（Outdoor Recreation Northern Ireland）再牵头对境内最好的步行线路进行鉴别，最后所有高质量的步行线路都会被北爱尔兰环境署和北爱尔兰旅游局联合认证。

为了以示区别，所有获得认证的质量线路（Quality Walks）都会在该线路的起点和终点分别标记质量标识（Quality Stamp），见图1。而且，这些质量线路都会在行走北爱尔兰网站（http：//www. walkni.com）进行专门介绍，以利于游客鉴别。目前，北爱尔兰的质量线路分为三类：短程质量线路（0～5英里）、中程质量线路（5～20英里）和远程质量线路（大于20英里）[7]。

（二）资金补助标准

目前，英格兰自然署给予国家游径的预算是每年167万英镑。根据英格兰乡村署制定的《国家游径资助标准》（National Trails Funding Formula），所有国家游径都可以获得不低于18000英镑的建设资助，而且每年都可以收到不低于每公里250英镑的维护费用[9]。但是，额外资助的费用就有很大区别了，这主要取决于以下两方面因素：一方面是长度因素，这涉及到游径是否支持骑马/骑车、敏感环境的生物多样性、敏感的环境遗产三个指标；另一方面是风险因素，这涉及到海岸后退、河岸崩塌两个指标[10]。譬如，对于游径长度超过130公里的，超过部分每公里另行补助70英镑建设费用。再如，如果某游径可以供骑车或骑马，维护费用可以提升25%，达到每公里312.5英镑。另外，在向政府争取发展资金的同时，当地的公路管理局也要筹资投入游径的建设与维护，而且投入的资金不能少于政府资助的1/3[10]。

三、英国国家游径系统的建设经验对我国的启示

我国历史悠久、幅员辽阔，但是游径的建设尚处于探索阶段，还有许多问题值得深入研究。英国国家游径系统的建设经验可为我国游径系统的建设和发展提供许多有益的启示。

（一）充分认识游径建设的重要性

规划人员、投资者和广大民众都深刻地认识到游径建设有很多益处，主要体现在以下六个方面：

第一，丰富游憩活动。在城市快速蔓延的今天，城市周边开放空间日益不足，人们休闲游憩受到诸多制约。但是，游径建设可以为人们提供诸多游憩的机会，人们可以在游径上面步行、远足、骑自行车、骑马、滑雪等。这极大地丰富了人们的休闲活动，同时也锻炼了身体，开阔了视野，有利于人们健康的生活。英格兰乡村署2005年数据表明，每年大约有1200万游客造访了国家游径[11]。

第二，提供学习场所。游径给人们提供了自然学习的机会，人们通过游径可以深入自然，认识动物植物，接触水文水景，熟悉地质地貌，了解气象气候，意识到生态环境保护的重要性，达到环境教育的目的。同时，游径还给人们提供了历史学习的场所，游人通过历史游径可以重温历史事件，了解事件发生的前因后果，从而深刻地感悟历史。

第三，保护生态环境。由于游径为人们提供了大量的游憩机会以及非机动车交通的方式，使得人们可以逐渐摆脱汽车的束缚，这会极大地减少汽车尾气的排放，进而保护生态环境。而且，国家游径穿越了各地最为美丽特殊的地方，现已成为保护自然、景观特征和历史文化遗产的最佳途径。

第四，连接景区景点。很多景区景点游步道建设不足，游人很难深入欣赏美景。而且，有些已有游步道还仅限于景区内部，与周边其他景区之间缺少连接。游径的建设将有机地串联这些自然景观和历史遗址，为人们的通畅远足提供便利。

第五，发扬历史文化。通过保护历史遗址，并为接近历史遗址提供便利，游径使人们与历史联系了起来。游径吸引人们前往历史遗址，可以给人们震撼的现场感，使人们很容易理解历史事件。

第六，促进经济增长。游径的建设与维护以及大量游客的到来带来了大量就业机会，促进了地区经济的增长。附近的社区可以提供多方面的商业服务，譬如就近的住宿、餐饮、导游、公共交通、行李转移、休闲酒吧、户外装备和便利商店等。2003年的研究表明，英国南西海岸游径每年为地区经济带来3.07亿英镑收入，衍生了7 500个就业机会[11]。

（二）力求游径类型的多样性

游径既连通了诸多旅游吸引物，其本身又是线性旅游吸引物。因而，我们对游径的建设要精心策划、力求精致、独树一帜。对于游径的类型，我们要力求多元化，满足不同游憩需求。大体而言，进行游径建设时要兼顾以下四种不同的游径类型：

首先，按照游径的性质划分，可以分为国家风景游径、国家历史游径和国家游憩游径。国家风景游径是贯穿主要自然美景的、陆路的、连续的、长距离游径；国家历史游径是连接主要历史遗址的中长距离游径，可以包括水上游径（譬如海上丝绸之路）；国家游憩游径是由城市向周边延伸的短距离游径，它的位置相对随意，很多情况下也并不一定具有景观价值，也没有长度限制。

其次，按照游径空间位置划分，可以分为地面游径、水上游径和空中游径。地面游径包括步行游径、自行车游径、骑马游径以及由废弃铁路改造而成的铁路游径。水上游径主要是沿着江、河、湖、海进行的水面漂流、水下探险路线。空中游径主要是为了满足日益增长的动力伞、滑翔、热气球以及私人飞机低空飞行而设定的线路。

再次，按照游径使用方式划分，可以分为步行游径、自行车游径、骑马游径、划船游径和多用途游径。

最后，按照游径主题特色划分，可以分为教育游径、观鸟游径、雕塑游径、地质游径、地方文化游径等。

（三）强化游径管理的规范性

一直以来，我国都存在着旅游景区管理部门分割严重的问题。而游径作为线性的资源，肯定会贯穿很多部门管辖的土地，它的建设、管理必然会碰到很多棘手的问题。为了回避可以预见的诸多问题，根据英国发展游径系统的经验必须从以下三个方面加强管理：

第一，成立国家游径局，由交通运输部直接管辖，主要负责游径的规划、建设、等级评定、日常管理。同时，在省级交通运输部门同样成立游径管理处，负责所在区域游径的日常管理。制作国家游径局网站，普及游径基础知识、指导游径建设技术、宣传游径建设信息。建设游径项目数据库，对全国各地各类已建、在建、待建游径项目进行动态管理，这既有利于宏观指导，也有利于绩效评价。

第二，成立国务院游径工作部际联席会议制度。联席会议由交通运输部、国家旅游局、国家文物局、国家林业局、国家体育总局、国土资源部、住房城乡建设部、环境保护部、发展改革委、财政部、国家铁路局等11个部门组成，交通运输部为牵头单位。国家游径建设的资金由交通运输部统筹拨款，国家游径作为一种新的旅游产品其宣传推广由国家旅游局负责。

第三，出台《中华人民共和国游径法》《国家游径系统管理办法》《国家游径发展专项基金管理办法》等相关法规，高度重视游径发展的重要性，赋予游径发展建设一定的法律地位，确保游径规划、建设、管理工作有法可依。

第四，制定《国家游径等级评定标准》，对已建的各类游径进行等级评定，同时明确规定统一的游径标识系统，既便于全国各地采用，也便于旅游者野外鉴别。

（四）确保游径运营的持续性

为了使我国游径建设、管理工作能够可持续发展，必须要有以下三大保障：

第一，政策保障。为了确保游径建设能够顺利开展，国务院必须高度重视这一工作，考虑出台《国务院关于加强游径建设的意见》以及具体的实施细则，使各级政府都高度重视游径建设工作。

第二，资金保障。交通运输部、财政部联合设置国家游径发展专项基金，专门用于各级游径项目的规划、建设；各省级政府也要相应设立省级游径发展专项资金，用于本省的游径建设；另外，有条件的地市也可以设立市县级游径发展专项资金，来扶持本地的游径发展。考虑到游径建设的巨大公益性，应积极鼓励私人企业、民间组织捐款捐物，广大民众踊跃提供志愿服务，为游径系统建设出钱出力。

第三，人才保障。在一些交通院校设立游径发展研究院，专门开展游径相关研究工作，从理论上、实践上指导游径发展工作；同时，在相关院校设置游径管理、游径建设工程相关的专业学科和硕士、博士研究方向；由国家游径局主办开展游径管理培训班，组织全国各地游径管理人员、建设人员学习培训。

[1]Wikipedia.Pennine Way[DB/OL].[2015-04-25].ht tp：//en.wikipedia.org/wiki/Pennine_Way.

[2]Wikipedia.The Country Code[DB/OL].[2015-05-09]. http：//en.wikipedia.org/wiki/The_Country_Code.

[3]Wikipedia.National Parks and Access to the Countryside Act 1949[DB/OL].[2015-03-27].http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo6/12-13-14/97.

[4]Natural England.The new deal：management of national trails in England[DB/OL].[2016-01-13].https：// www.gov.uk/government/publications/Managementof National Trails in England.

[5]Wikipedia.National Trails[DB/OL].[2015-03-12].http：//www.nationaltrail.co.uk/.

[6]Wikipedia.Scottish Natural Heritage[DB/OL].[2015-04 -11].http：//www.snh.gov.uk/.

[7]Wikipedia.Quality Walks[DB/OL].[2015-03-19].ht tp：//www.walkni.com.

[8]Wikipedia.Walk Unlimited[DB/OL].[2015-03-24].http：//www.walkengland.org.uk/.

[9]The Countryside Agency.National Trails Funding Formula [DB/OL].[2015-03-12].http：//www.naturalengland.org.uk/Images/national-trails-standards-groupreport_tcm6-35510.

[10]Natural England.National trails review report of the funding working group[DB/OL].[2016-01-13].http：// www.nationaltrail.co.uk/the-trails.

[11]Wikipedia.Natural England[DB/OL].[2015-04-23].https：//www.gov.uk/government/organizations/naturalengland.

【责任编辑于蓬蓬】

Development Experiences of British National Trails System and Enlightenment on Development of China’s National Trails

Li Jinglong，Zhou Jinling，Li Xiaojie
（Department of Tourism Management，Anhui University，Hefei 230601，China）

United Kingdom is an earlier country for trails construction all over the world，and is also a more perfect state for developing the national trails system.This article reviews development history of the Britain national trails system，and describes the types of national trails system，analyzes the administrative organization and management standard of Britain national trails system.At present，the trails system construction of our country has not yet started，it is necessary for us to study and draw lessons from British experience of the construction of trails system，and develop the national trails system with Chinese characteristics，so the article analyzes the importance of the trails construction，the diversity of trails types，the normalization of trails management and the sustainability of trails operation.

United Kingdom；National trails system；Recreation activity；Development history；Management experience；Trail construction

F597.12

A

1009-5101（2016）01-0106-06

2015-12-27

2015年安徽省旅游业青年专家培养计划“我国国家公园的体制建设研究”（AHLYZJ201508）的阶段性研究成果。

李经龙，安徽大学旅游管理系副教授，博士，研究生导师，主要从事旅游开发与规划研究；周金陵，安徽大学旅游管理专业研究生，主要从事旅游开发与规划研究；李晓洁，安徽大学旅游管理专业研究生，主要从事旅游开发与规划研究。（合肥230601）