新形势下中国粮食安全创新探析

胡非凡，吕新业，吴志华

(1.南京林业大学 经济管理学院，南京 210037；2.中国农业科学院 农业经济与发展研究所，北京 100081；3.南京财经大学 a.营销与物流管理学院;b.现代粮食流通与安全协同创新中心，南京 210046)



新形势下中国粮食安全创新探析

胡非凡1，吕新业2，吴志华3a,3b

(1.南京林业大学 经济管理学院，南京 210037；2.中国农业科学院 农业经济与发展研究所，北京 100081；3.南京财经大学 a.营销与物流管理学院;b.现代粮食流通与安全协同创新中心，南京 210046)

中国的粮食安全问题必须回答以什么样的环境资源代价、物流成本费用和粮食宏观调控模式来实现可持续的经济、社会、环境与人口的协调发展。为此必须进行与时俱进的粮食安全创新，包括着眼于口粮安全的可持续粮食消费创新、着眼于流通数字化的粮食调控创新，以及着眼于竞争力增强的粮食供应链整合等。与此同时，还要积极进行粮食最低价政策改革，创新中央和地方共同负责粮食安全方式等。

粮食安全；粮食消费；数字粮食；粮食供应链

一、中国粮食安全现状的反思

2008年以来，国家连续7 年提高粮食最低收购价格，而此时的国外粮食价格却处于相对稳定的状态，致使近年来粮食进口大幅上涨。据海关统计，2013年，中国大豆进口量和谷物进口量合计达到7 796万吨，增长7.7%，2014年进一步增加至9 901万吨，增长27%。2015年，中国谷物及谷物粉累计进口3 270万吨，比去年同期增加67.76%；大豆累计进口8 169万吨，比去年同期增加14.4%[1]。

进口粮食的不断增加使得中国连年高位增产的粮食日益缺乏市场竞争力，出现了粮农增产难增收、企业涨库难消化，以及远期粮食安全堪忧等不利情况，尤其是过度强调粮食增产所透支的生态环境问题、农产品质量与食品安全问题等，引发了专家学者对中国粮食安全政策的深入反思：一是中国粮食连年高位增产是“输血性”的不稳定增产，但在找不出更好并稳妥的办法前，明知代价大也要坚持。虽然这种“输血性”的政策代价不小，但相对于粮食不安全所带来的不可承受之痛来讲还是合算的，为此必须始终绷紧促进粮食增产这根弦[2]。二是在国际化的大背景下，中国应综合考虑粮食安全能力与国内外两个市场的有效利用问题，在注重利用国际市场的同时，特别要严格控制耕地面积的非农占用，死守18亿亩耕地红线，以便在出现诸如粮食禁运之类事件时，可以在较短的时间内迅速恢复粮食生产[3]。三是主要影响国家粮食安全稳定的不是饲料粮，而是口粮，它强调从粮食安全的本质特性与合理成本要求等方面来创新粮食安全思路，主张把奢侈性粮食消费从粮食安全的概念与保障中剥离出来，全力确保大米、面粉等口粮所需的100%国内生产，而非口粮粮食则主要通过市场配置资源方式来进行有效解决。

以上三种观点都有其合理的方面，但又都不够全面，没有有效抓住制约中国粮食安全的根本，即农户、粮食企业及其供应链脆弱所带来的粮食安全内生力不足问题(参见文后图1)。改革开放以来，中国粮食市场迅速发展，但是粮食安全微观基础并没有与时俱进，这使得中国粮食供应链难以有效构建，或者即便能够构建，也难以与跨国粮商主导的粮食供应链竞争。首先，在跨国粮商的冲击下，中国粮食种植是以农户为基础的小规模生产，很难实现生产的规模效益和产后的标准化、流程化；粮油加工企业数量多、规模小、技术落后，难以和实力雄厚的ABCD四大粮商*美国ADM、邦吉(Bunge)、嘉吉(Cargill)和法国路易达孚(Louis Dreyfus)的英文首字缩写。相竞争。其次，中国粮食收购市场具有“小农户大市场”的特点，相对于“大市场”而言，“小农户”缺乏对粮食市场的判断力，跨国粮商在直接或间接收购(委托收购等)粮食时，可以依赖其资金雄厚和机构设置灵活等优势快速获得粮源。第三，跨国粮商在国内的经营将进一步增强其对粮食定价权的控制，而目前中国对粮食定价权的控制及粮食宏观调控，往往受粮食产量、消费量等数据采集与处理不及时的制约。

除此之外，中国还面临着一个与以往大不相同的粮食安全形势：国内粮食价格全面赶超国际市场，使得中国惯用的政策、方法难以发挥政策效应；日益变化的粮食需求亟待把个性化、碎片化的不确定性需求转变成确定性订单，进行快捷而有规模的运作；自由贸易区等新要求使得没有比较优势或竞争力的国内粮食企业倍感被淘汰的压力；电子商务特别是日益盛行的移动电子商务与供应链发展使得比较传统与特殊的粮食工作思路与做法越来越没有市场；经济增速放缓与生态成本等不断加剧等使得中国必须谋求以合理成本保障粮食安全；市场配置资源的决定性作用使得我们必须刻不容缓地从技术、人员、流程、战略和体制等方面进行全面改革或创新。

二、新形势下中国粮食安全创新路径探析

(一)着眼于以口粮安全为基本内容的可持续粮食消费创新

多年来，中国采取了不遗余力满足消费者需求的粮食增产对策，其结果使中国较快地取得了举世瞩目的粮食安全业绩——用7%的耕地养活了占世界22%的人口。然而，这也使得中国许多地方的生态循环系统受到了一定程度的破坏，造成了生产经营发展与资源环境之间的不协调问题。如果仍沿用这一思路指导粮食安全工作，那么巨大的食物增产压力势必会进一步加重人、地与水之间的矛盾关系，影响粮食供给侧结构性改革的正常进程，最终也会危及粮食安全自身。鉴于此，中国应探索一条可持续的食物消费之路——以适度消费为基本特征的口粮安全战略，即依据粮食口粮与非口粮的本质要求进行分类管理。

1.严格确保口粮绝对安全。粮食口粮的特殊性要求中国对小麦和水稻这两个最基本的主粮品种采取最安全的国内生产战略。它涉及两个基本问题：粮食口粮消费量的确定与生产、粮食口粮流通保障体系的构建与完善。目前，中国口粮消费主要有三种类型：一是大米型，即以大米为主，小麦、玉米和其他粮食品种为辅；二是小麦型，即以面粉为主，大米、玉米和其他粮食品种为辅；三是粗粮型，即以玉米和杂粮为主，大米、小麦为辅。由于粗粮型仅局限在少部分的贫困地区，因此中国居民的口粮消费主要是以大米和面粉为主。据此，中国应对口粮安全的主要举措是对大米和小麦这两个品种进行价格激励与重点保护。除此之外，随着城乡居民收入的增长，人们对口粮消费的数量不断减少，但对优质、新鲜等品质特征的口粮消费却呈现出了较快的增长，这就要求中国更加重视粮食品种与品质调剂。

2.积极放开非口粮市场。这里的非口粮，狭义上包括饲料粮、工业粮、种子粮与损耗，广义上还应包括海产品、蔬菜、水果、微生物发酵食品等非谷物食物。在粮食口粮不能保障供给的情况下，粮食安全问题是一个典型的政治问题。但当粮食消费水平超过温饱线后，粮食问题就由先前突出的政治问题转变为经济问题。从动态发展来看，居民在较低消费水平时，主要是直接食用粮食。随着消费水平的提高，粮食直接消费比重逐步下降，肉、蛋、奶等粮食间接消费不断上升。据有关预测，到2030年中国用于饲料粮的比重将上升到50%。因此，在目前中国人地关系日趋紧张，国内生产无法有效保障所有粮食消费的情况下，应该放开饲料粮等非口粮粮食市场，让国内外市场直接对非口粮产销资源配置起决定性作用。由于这些非口粮的粮食与居民直接食用的大米、小麦等有很大区别，因此大量进口玉米等饲料粮不会造成口粮市场的较大波动，即不会造成因得不到与生存、健康相匹配的基本口粮而引发生存权等政治敏感问题。

3.倡导和谐的现代文明消费。现代文明消费强调以素为主，主要源于素食不仅能满足普遍需要的蛋白质和其他营养元素要求，而且避免了肉食消费所带来的种种毒害。据有关专家测算，生产1kg肉类蛋白所消耗的资源是同量植物蛋白的20倍；单位耕地所能供养素食者的人数是供养肉食者的14倍；养殖牲畜所消耗的水相当于种植蔬菜与谷物的8倍。因此，倡导吃素既是资源紧缺情况下粮食安全问题解决的理性选择，又是中国倡导消费文明的良好传统与潜力、优势之所在。如果在此基础上积极进行以绿色消费等为重要内容的宣传教育、精神与物质鼓励，并配之以丰富多样的素食品种与文化创新，则一定能持续增强中国粮食生产、加工制品的有效供给特性，并在以合理成本保障粮食安全的同时，不断促进生态环境的保护与高新技术经济的发展等。

(二)着眼于流通数字化的粮食调控创新

粮食调控具有匹配性的要求，宜根据一般情况下的粮食实用性产品要求，采用相匹配的效率型粮食调控，主要是着眼于可持续性的有关“成本合理、农民增收与产业发展”等调控目标实现；根据特殊情况下的粮食应急性产品要求，采用相匹配的敏捷型粮食调控，主要是着眼于应急性的有关“粮价稳定”等调控目标实现。要实现粮食调控的匹配性，很大程度上依赖于对流通数据信息的获取，因此，打造高效粮食安全调控体系需要与时俱进地开展粮食信息采集，追溯技术和公共信息平台应用等活动，积极实现粮食流通数字化、智能化。其中，粮食流通数字化主要是利用射频设别(RFID)技术等提供基于物联网的数字粮食解决方案，也就是在粮食收购、仓储、物流与电子交易、宏观调控与应急保障等领域实现粮食流通的信息化。

目前，中国数字粮食与电子商务建设相对落后。为此，首先要从国家粮食安全战略及其调控新要求等方面高度重视。在对数字粮库试点等进行全面总结、深度挖掘与系统提升的基础上，形成中国粮食大数据应用的顶层设计、推广地图与支撑措施。其次，要整合相关的分散数据，实现粮食宏观调控转型。对分散在公安、国土等多部门的土地面积、农户住址、身份证等信息进行一体化整合管理，以方便粮食电子商务供应链管理与粮食宏观调控转型的实施。第三，要着眼于从粮食仓储环节拓展到从田头到餐桌的全流通领域，从“数字粮库”延伸到数字粮食乃至整个粮食电子商务、物流供应链，打造与粮食产品有效供给相协调的信息化粮食安全调控体系。

粮食产前，有关调控部门可以借助于信息化粮食安全调控体系采集的耕地、播种面积等基础数据，初步估计出下一年的粮食生产量情况和农民种粮的意愿度，以便有针对性地引领有关部门进行必要的产前产能调控；粮食产中，有关调控部门可以从信息化粮食安全调控体系所反映出来的农资采购量、贷款额及有关生产性服务数据等进一步了解并估计当年的粮食产量情况，并针对农资价格高低、农户增产的程度与难点等，进行以预期产量、品种、质量为核心的粮食产量调控及相关服务管理；粮食产后，有关调控部门则可以从信息化粮食安全调控体系动态反映出来的农户售粮、粮食企业收粮及区域分布设置等情况，进一步验证当年的粮食产量、商品量，并有针对性地做好粮食补贴及必要的价格调控等工作。总之，信息化粮食安全调控体系可以为稳定粮价等提供快捷的实时信息，使粮食调控匹配性得到增强，从而有助于促进粮食调控实行从粗放的无差异调控向精准的差异化调控转变，即从全面的保护价敞开收购转变为对特定粮食品种实行目标保护价收购；从对全社会提供低价粮转变为低收入居民直接提供食品补贴等；从针对性很差的农户补贴转变为对种粮农民进行与售粮直接挂钩的财政补贴等。

(三)着眼于竞争力增强的粮食供应链整合创新

随着WTO后过渡期的结束，由中国农户、企业构成的弱势供应链与世界粮商主导的强势供应链竞争日益激烈。其结果是，世界粮商较快地实现了对中国一些粮食品种或产业的部分控制或不断蚕食。为此，必须正视这种竞争的非对称性——不在一个量级上进行竞争的特性，并通过相关政府作用的发挥与粮食安全微观基础的强化等减轻跨国粮商及投机资本对中国粮食安全的冲击，最终实现由非对称粮食供应链竞争向对称的粮食供应链竞争转变，这就要求促进和增强中国粮食供应链建设(见文后图2)。

1.重视有形规模与无形规模种植的扩大。规模经济理论强调以规模的变动来适应成本的变化，而目前中国小农户家庭经营方式在短期内难以彻底转变，要实现粮食种植的规模经济可以优先考虑无形的规模种植，即在现有种植规模相对不变的情况下，鼓励农户把非核心的服务性业务等外包给社会性服务企业。在这种情况下，农户可以更加专注核心业务(如精耕细作等)，企业可以扩大为农服务规模，提高服务农户的规模经济效益。这种无形规模经营对中国小农户家庭经营方式来讲，具有自我调整经营规模与兼业活动的优越性，也可以保持合理的投入产出比。因为农户可以通过调整可变投入的数量来保持规模的合理性，并通过有关合理互补的兼业活动取得相对可观的总体收入。例如，如果一个农民经营2亩土地，每亩地每年需投入40个劳动日，他就只投入80个劳动日，如果他把期间涉及的有关非专长或核心业务，如防止病虫害、收割等业务外包，则可以减少一半的劳动日，则他需要40个劳动日就能种好2亩地，然后可以将更多的剩余劳动力用于其他经营，也可以是利用某种特长向其他农户提供社会化服务，用兼业方式来补充收入。由于规模化的社会性为农服务是政府大力扶持的，即使要支付一些社会性服务费用，也将远小于可能获得的兼业收入。该例子中，农民通过外包调整了自己的劳动投入量，使生产要素的组合日趋合理，从而最大限度地降低了可变成本。由于经典规模经济理论没有农户兼业经营这个假设，因此中国小农户狭小的经营规模并不一定就是不合理规模，其关键是能否通过有关政策使农户的一些非核心业务得到较好的外包，使农户享受到规模的社会化服务的同时还能从兼业中得到收入。也就是说，在重视一般规模经营的同时，还应该重视着眼于规模化社会服务的开展(见文后图2)。

2.大力促进围绕核心企业不断开展的粮食供应链整合。在中国，粮食加工龙头企业带动作用已初步发挥，但供应链整合有待加强。通过资源整合将逐步延长产业链条，一方面向生产延伸，采取订单农业、合作社、基地农业等多种形式掌握粮源，扶植优良品种；另一方面向产后延伸，发展精深加工、提高综合利用率、增加产品科技含量、实现产业优化升级。而要做到这些，发挥粮食大企业的核心作用就变得尤为重要。从西方发达国家有关经验看，粮食产业发展过程是一个不断涵盖农业服务、物流、贸易、加工和营销的全供应链粮油企业过程。大型粮油企业通过扮演服务者、收购者、生产组织者甚至生产者角色，将供应链末端的消费需求反馈到产业链起点，链接千家万户和千变万化的大市场，这不仅能够促进粮食安全的保障，而且能够更好服务于粮食宏观调控，确保国内粮油市场基本稳定。目前，美国的粮食流通问题基本涉及六七家企业，如果未来中国有五六家像中粮集团这样在国内外进行布局、竞争的企业壮大起来，那么粮食安全产业竞争力层面的问题就可以得到相应解决。

在供应链整合过程中，粮食企业可以借鉴国际大粮商有关粮食仓储物流、贸易加工等产业一体化发展的经验，通过股权运作等不断扩大粮食经营规模，打造核心竞争力；可以积极建设和优化管理粮食仓储物流等设施，以有效适应大宗性、规模化粮食流通的发展所需；可以充分发挥国内市场的协调作用，在国内外粮食主要物流通道上，依托搭建的现代粮食物流设施，逐步建立相关品种的完整供应链、增值供应链。

3.有效增强农户、企业及其供应链与环境的交互适应性。其关键是赋予农户、企业真正的市场经济主体地位，使其具有有效适应环境变化的动力、能力、结合力与应变力。对此，需要切实发挥市场对资源配置的决定性作用，同时更好发挥市场决定作用下的政府作用，即通过自身改革使市场对资源配置起到实际上的决定性作用，通过配置公共资源与提供公共服务等使粮食行业的信息化与供应链整合得到切实的加强。同时积极实施向粮食大企业、优质民营企业倾斜的粮食物流投资政策，以期充分发挥有活力或能力企业在现代粮食体系建设中的突出作用；切实帮助大企业解决现代物流功能拓展与物流环节链延伸过程中的问题，如经营政策或范围束缚问题、地方保护问题、投资责任追究问题、宽容创新失败问题、大企业内部体制与机制问题、眼前业务与长远规划兼顾问题等；大力鼓励民资进入粮食行业，积极发展面向可持续保障粮食安全的混合所有制粮食经济；努力促使中国农业由产品全面增长向有竞争力产品非均衡增长转变，强化中国粮食可供量的可能扩大能力与物流的快速响应能力。

三、新形势下中国粮食安全创新的政策建议

(一)积极进行粮食最低价政策改革

中国粮食最低价政策俗称托市收购，包括小麦、稻谷的最低收购价政策，玉米、大豆、油菜籽的临时收储政策等。近年来，托市收购的价格不断提高，它对调动农业生产者积极性、提高农民收入等起到一定促进作用的同时也暴露出不少弊端，其中最大的问题在于扭曲了粮食市场价格，破坏了一般市场规律，*粮食减产与增产交互出现的一般规律，也即一般增产3～5年就会适当减产的基本常识、经验或交替出现基本波动轨迹。也使市场配置资源条件下农户以价格涨跌为确定是不是生产、生产多少的“铁律”遭受了猛烈挑战。值得一提的是，因国内粮食价格全面高于国外粮食价格而导致的粮食进口量大幅增加，必然造成国有粮库库存的严重积压、国家财政资金使用效率低下、腐败问题滋生、农民增产不增收与远期粮食安全能力减弱等，因此中国以粮食最低收购价和临时收储为重点的粮价支持政策已经到了亟待调整的重要关口。

粮食托市收购政策改革的一般路径应是更大程度按市场机制进行定价，在减缓最低保护价格的同时，借鉴美国的目标价格补贴制度，积极探索中国粮食目标价格和价差补助形式。目标价格补贴主要指政府预先确立可以使农民获得粮食合理收益的目标价格，如果该价格高于市场价格，则差价部分由政府对农民予以补贴。实施粮食目标价格补贴必须解决长期制约粮食调控水平提高的农户生产与销售粮食的一些基础数据缺失问题。由于粮食主产区政策管理水平有限，出现寻租、腐败的风险较大，因此可以先在经济发展水平较高的粮食主销区，特别是在已进行RFID农户结算卡试点并取得良好效果的江苏省进行试点。

(二)创新中央和地方共同负责粮食安全的实现方式

2013年12月23—24日召开的中央农村工作会议强调，中央和地方共同负责粮食安全，并明确“中央承担首要责任”，这是对“米袋子”省长负责制的重大完善，有利于形成全国统一的粮食市场，但是对中央和地方各自应承担哪些职责还需进行更清晰的界定、创新。粮食比较劣势下的各地政府往往都不会主动考虑粮食安全，而一旦重视，则往往到了粮食安全问题显现且必须采取调控措施以刺激增产、平抑粮价的阶段。这些调控措施的实施确实可以扭转粮食不安全态势，但往往也导致粮食安全成本的剧增，从而使粮食安全一直处在备受重视却又总得不到可持续解决的不良境地。解决问题的关键是要从体制与机制、“互利共赢”的集群供应链建设、以及风险防范等方面进行努力。各个区域既要高度重视“米袋子工程”，也必须考虑各省、各市粮食安全保障过程中一些非核心业务的外包、相关资源的整合；必须致力于进行粮食安全的可持续合作，并通过运用现代科技尤其是互联网技术，整合现有的粮食流通资源，创建粮食储运、加工和批发配送为一体的规模化、现代化的粮食物流体系；必须积极探讨以产权为基础，以资本为纽带，以兼并和连锁为抓手的粮食流通现代化建设；必须积极探讨行政区域分割下的合作模式与机制、体制创新等。

(三)大力发展数字粮食与粮食电子商务

“十一五”国家科技支撑计划重点项目《粮食宏观调控信息保障关键技术研究与应用示范》、国家发展与改革委员会首批国家信息化试点项目《基于RFID的区域粮食流通管理试点应用》等形成的研发成果，已经在江苏省常州粮食现代物流中心、无锡粮食科技物流中心等地成功应用，并取得了良好的经济效益和社会效益。突出表现在：第一，基本实现粮食行政管理部门对省级、地方储备粮的高效管理。以直观、形象的方式展示省级储备粮计划执行、日常保管与财务管理，以及粮库安全生产情况等。第二，有效提高试行粮库的管理质量和效率。通过数字粮库系统的实施，一方面提高了省级储备粮的高效管理，另一方面通过粮库作业管理规范化、粮库信息集成与粮食仓储的档案管理提高了粮库管理质量和效率。第三，进一步提高粮食行政管理水平。目前，江苏省以省粮食局核心业务为出发点，整合各类业务数据信息资源，逐步形成了全省粮食流通数据存储、处理和分析中心。在此基础上，能够对接以GIS技术(地理信息系统)应用为核心的全省规模以上粮食经营主体、粮食行政管理部门、省储粮库点基础及相关业务数据动态监测体系。国家有关部门要注重江苏省试点经验的总结及向全国推广的工作，同时要着眼于从国有粮食仓储环节拓展到全流通领域，从“数字粮库”延伸到“数字粮食”、粮食电子商务与物流供应链管理等领域。特别要针对各地信息化建设的源动力不足、信息化人才缺乏、重复建设严重，以及没有很好地与电子商务、供应链发展要求相结合等突出问题进行系统探讨和顶层设计。

[1]卜伟，等．中国的粮食净进口依存度与粮食安全研究[J].农业经济问题，2013，(10)：50-57.

[2]程国强，等．中国粮食宏观调控的现实状态与政策框架[J].改革，2013，(1)：20-36.

[3]胡非凡，吴志华，胡学君.基于TOE框架的粮食供应链整合影响因素研究[J].南京财经大学学报，2015，(1)：60-66.

图1　经由粮食供应链整合增强粮食安全能力

图2　有形规模效益与无形规模效益

[责任编辑：房宏琳，曾博]

1002-462X(2016)03-0087-06

2015-11-20

教育部人文社会科学研究青年项目“面向粮食安全的粮食供应链整合研究”(14YJCZH053)；江苏省高校哲学社会科学基金项目“供应链视角下长三角地区粮食安全一体化整合研究”(2015SJB044)

胡非凡(1980—)，女，博士研究生，从事粮食物流与供应链管理研究；吕新业(1973—)，男，研究员，从事粮食安全研究；吴志华(1963—)，男，教授，从事粮食安全与供应链管理研究。

F307.11

A

·农业经济与农村发展·

中国粮食安全与保障(专题讨论)

编者按：保障粮食安全问题已然是中国农业政策的基石。目前，粮食领域最受关注的一个现象是，在国内粮食持续增产的同时，进口粮食总量亦屡创新高，呈现总产、库存和进口“三量齐增”。在这一形势下，如何创新粮食安全观，如何从粮食主产区供给和生产端入手优化粮食加工业生产要素是关键。本期专题讨论刊发的三篇文章分别对创新中国粮食安全的生产、经营和流通环节作出研究，希望能引起学界的关注，为保障中国粮食安全提供引鉴。