试论水土保持目标责任的内容及其考核方法

2016-08-15李智广

中国水土保持 2016年4期

关键词：责任制分值预防措施

李智广

(水利部水土保持监测中心，北京 100055)

试论水土保持目标责任的内容及其考核方法

李智广

(水利部水土保持监测中心，北京 100055)

水土保持；目标责任；内容；指标；考核方法

在回顾我国水土保持目标责任制实施状况的基础上，依据新水土保持法，提出了目标责任设定的依据与原则、指标内容、考核方法及其应用的限制性与流程。水土保持目标责任设定应坚持依法依规管理、鼓励主动作为、突出业绩导向、兼顾社会效益的原则；目标责任的主要内容应包括水土流失预防措施、治理措施和水土保持管理措施，强调开展预防和治理工作应兼顾维护以往措施和实施新的措施，强调管理措施应以实施好预防和治理措施为落脚点；目标责任考核可采用加权和的方法，应按照“保护优先、科学管理、注重效益”的水土保持工作方针应用好“履责指数模型”。

2015年中央政府工作报告将“切实加强政府自身建设”作为重要内容，提出“建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，增强政府执行力和公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，要求“坚持主动作为，狠抓落实，切实做到勤政为民。各级政府要切实履行职责，狠抓贯彻落实，创造性地开展工作。完善政绩考核评价机制，对实绩突出的，要大力褒奖；对工作不力的，要约谈诫勉；对为官不为、懒政怠政的，要公开曝光、坚决追究责任”。[1]新水土保持法第四条规定：“国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。”但是，目前全面落实“水土保持目标责任制和考核奖惩制度”的并不普遍，在重点预防区和重点治理区也未达到纵向到底、横向到边的全覆盖。归根到底，根本原因在于对“水土保持目标”的认定仍不透彻，没有明确的责任清单，各级人民政府也没有建立和完善与水土保持目标责任制相适应的比较完整的规定、制度和处罚依据等。

笔者在回顾水土保持政府目标责任制实施状况、分析水土保持法规定的责任清单的基础上，尝试提出水土保持目标责任的内容、指标和考核方法，以便与大家交流和研讨，为水土保持目标责任制和考核奖惩制度的实施提供参考。

1　我国水土保持目标责任制实施状况

新中国成立以来，水土保持工作就是国家管理的重要职责之一。自1952年的《关于发动群众继续开展防旱、抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示》至2011年的新水土保持法，都规定了各级人民政府的水土保持职责。据调查，全国已有17个省(区、市)明确规定要建立水土保持政府目标责任制，有21个省(区、市)实施了水土保持政府目标责任制，有1 071个县(市、区)建立了水土保持政府目标责任制。目前，水土保持政府目标责任制模式主要有纵向模式和纵横模式两种，前者是讲水土保持有关目标或通过政府文件方式或通过上下级行政首长签订目标责任的方式，从上到下逐级分解到各地(市)、县人民政府，并对目标进行管理的制度模式；后者是讲水土保持有关目标通过政府文件方式从上到下进行逐级分解到各地(市)、县级政府(即纵向)的同时，还规定有关部门的水土保持职责，将水土保持有关指标纳入到各部门年度考核中(即横向)，从而形成纵横相交的水土保持目标管理模式。目前，我国的水土保持目标责任制除实施范围迫切需要扩展外，还有如下三个方面的问题：一是国家层面上的目标责任制度未制定、没出台，二是责任目标清单未厘清、不完备，三是责任考核与归咎措施不完善[2-7]。实施范围的有限和实践工作的不足，严重影响也难以催生科学、合理的水土保持目标责任清单和事关目标的分解、考核与奖惩的办法。

2　水土保持目标责任的内容

2.1目标责任内容设立的依据与原则

设立水土保持目标责任的主要依据是水土保持法。从法律条文出发、原原本本厘清“责任清单”，既是建设法治政府和服务型政府的要求，又是各级政府履行职责、狠抓落实和勤政为民的体现。

设立水土保持目标责任内容时，应紧密结合我国特色社会主义的改革方向，全面体现党的十八大和十八届三中、四中全会的精神，全面考虑社会利益和公众利益，充分促进各级政府主动作为、创造性工作，不断增强政府的执行力和公信力。设立水土保持目标责任的主要原则如下：

(1)依法依规管理，健全考评体系。设立目标责任指标，应充分体现“法定责任必须为、法无授权不可为”的基本要求，以保证目标责任的考核者、被考核者对目标责任落实及考核评价有明确、统一的法律认识，避免责任目标在心理上不愿接、在法规上可不接，避免目标责任在法律上站不住、在实施中管不好。

(2)突出业绩导向，兼顾社会效益。设立目标责任指标，既要突出年度及任期的水土流失防治实绩，突显被考核者敢于担当、勤政务实的责任感和使命感，又要兼顾营造良好的水土流失防治社会环境，体现打基础、利长远的服务意识和社会意识，保证既避免以虚充实、以软代硬，又避免急功近利、竭泽而渔，真正提升政府效能、提高政府公信力，为行政机构改革激荡出强劲的活力[8-9]。

(3)注重动态评价，鼓励主动作为。设立目标责任指标，应充分体现人的主观能动性、鼓励人的积极创造性，既反映总量或状态量又反映增量或变化量，既防止“庸官懒政”“鞭打快牛”现象又激励“勤政创业”“比学赶超”行为，使庸官无以遁形、懒政受到惩罚，人人求真务实、个个奋发有为，发挥好制度的正导向作用，释放出制度的强大正能量[9-10]。

(4)指标可被检验，结果可被统计。设立目标责任指标，应充分体现可检验、可统计的特征，保证责任指标能够支撑定量的考核、数量化地反映水土保持工作的动态变化。“可检验”是指在当前技术条件下，在实践工作中，每个指标都具有可操作性、可获取性，可以被检查、检验和考核；“可统计”是指可以用具体数字反映并进行汇总、分析、计算等，可评优劣、可辨良莠。

2.2目标责任的内容与指标

基于上述原则，水土保持目标责任的内容应该全面反映水土保持法的规定，涉及对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防措施、治理措施和必需的管理协调措施[2-7，10-12]。

2.2.1水土流失预防措施目标责任指标

水土流失预防措施是指当年实施的具有明确位置、确切数量、经过检验的质量合格、结构合理的各项水土流失预防措施，包括新增的和维护的预防措施。新增的是指在考核期内新实施的预防措施，维护的是指在考核期内对以往完成的进行维护的预防措施，分别记为YFXi、YFWi。

为杜绝边预防边破坏、这边保护那边破坏的现象，避免日日花工夫、年年没效果的囧况，保证水土流失预防措施的数量不减少并有所增加、质量不降低并有所改善，水土流失预防工作要保证把以往实施的预防措施维护好，即当年维护的预防措施总数量(即∑YFWi)不小于上年累积下来的预防措施数量；同时力争实施新的预防措施(即∑YFXi≮0)。一般情况下，不得出现YFXi>0但∑YFWi小于上年积累下来的预防措施数量，更不得出现∑(YFWi+YFXi)小于上年积累下来的预防措施数量的情况。

2.2.2水土流失治理措施目标责任指标

水土流失治理措施是指当年实施的具有明确位置、确切数量、经过检验的质量合格、结构合理的各项水土流失治理设施，包括新增的和维护的治理措施(定义同上)，分别记为ZLXi、ZLWi。

为杜绝边治理边破坏、这边治理那边破坏的现象，避免只争新任务、不管旧工程的倾向，保证水土流失治理措施的数量不减少并有所增加、质量不降低并有所改善，水土保持治理工作要保证把以往实施的治理措施维护好，即当年实施维护的治理措施总数量(即∑ZLWi)不小于上年累积下来的治理措施数量；同时力争实施新的治理措施(即∑ZLXi≮0)。一般情况下，不得出现∑ZLXi>0但∑ZLWi小于上年积累下来的治理措施数量，更不得出现∑(ZLWi+ZLXi)小于上年积累下来的治理措施数量。

2.2.3水土保持管理措施目标责任指标

水土保持管理措施是指为保证、保障顺利地开展水土流失预防和治理工作、发挥预防和治理措施效益所采取的综合管理、规划、制度建设、监测评价、监督执法、能力建设等各项活动。在水土保持法中，70多个诸如“组织实施、区域划定、公告、奖励、制度、调查、监测、监督、检查、处罚”等字眼的工作要求就是水土保持管理措施，将管理措施指标记作GLi。

水土保持管理措施虽然不像前两类措施具有现实的、直接的预防和治理水土流失的功能，但却对预防和治理水土流失发挥着正面、积极的作用，具有指导预防和治理实践工作的作用，比如：水土流失重点预防区和重点治理区划定、水土保持规划、宣传教育、科技示范、生产建设项目监督检查、水土保持监测网络建设、水土流失事件举报受理和处理处罚等。一般情况下，当GLi存在或者出现时，当年应该实施了水土流失预防措施和(或)治理措施，即：当开展了水土保持管理工作(或实施了水土保持管理措施)时，∑YFWi和∑(YFWi+YFXi)不应该小于上年积累下来的预防措施数量，∑ZLWi和∑(ZLWi+ZLXi)不应该小于上年积累下来的治理措施数量。

3　水土保持目标责任的考核方法

为了既全面反映水土保持所有目标责任，又科学体现各目标责任指标的差异；既科学评价同一年度水土保持目标完成情况，又准确表征年际间水土保持工作发展趋势，目标责任考核可以采用加权和的评价方法。

3.1目标责任指标的分值与评分标准

对于上述三类指标，分别采用各具特色的分类分级方法，并分别给予对应的分值与评分标准。其中：二级指标表征一级指标的属性，对于预防措施和治理措施，分为年度新增的、维护的措施，而管理措施不再分解二级指标；三级指标是所属二级指标的具体各项措施，各个二级类指标都具有若干项的具体措施。三级指标的分值，是根据二级类或者三级类指标的实施难易程度确定的。一般地，治理措施的分值比预防措施更高，新增的措施分值比维护的措施更高。评分标准是根据各个三级指标的要求(即目标)及其完成情况赋予各个指标的得分，按照三级指标的定性、定量特征，分别按照目标完成百分比计算或者定性评价实际得分。表1为目标责任指标分值及评分标准的一个示例。

表1　水土保持目标责任指标分类分级体系评分标准示例

3.2目标责任综合评价模型

3.2.1模型总体形式

水土保持目标责任综合评价采用加权和模型，即：用所有目标责任指标得分的加权和定量地反映水土保持目标责任的完成情况。在此，暂将该加权和的数值称为“履责指数”(简写为LZZS)，将该模型称为“履责指数模型”。模型的总体形式为

(1)

式中：wi、wj、wk、wl、wr分别为各个三级指标的权重值，在具体的应用中由考核单位和实施对象研究确定；YFXi、YFWj、ZLXk、ZLWl、GLr分别为各个三级指标的实际得分；n、m、p、q、s分别为各类二级指标的数量；a、b、c、d、e分别为各个三级指标的分值，在具体的应用中由考核单位和实施对象研究确定(如在表1中，分值分别为5、3、9、7、5)。由此可知，LZZS是一个不大于100%的百分数。

3.2.2模型应用流程

按照“2.2目标责任的内容与指标”中所述三个一级类指标之间关系，为真正确立水土保持是生态建设主体的地位，有效、彻底地改变水土流失这个“我国的头号环境问题”，保证实施的水土流失预防、治理和管理等措施“叫得响、立得住、群众认可”，在使用水土保持履责指数模型时，应遵循以下的限制性条件与流程：

(1)当治理措施和预防措施总得分达不到这两类总分值的某种程度(如60%)，管理类措施的总得分应为“0”，即：

这是由于开展的管理活动，没有良好地发挥对预防和治理的促进作用。

这是由于上述两种情况是与“保护优先、科学管理、注重效益”的水土保持工作方针相矛盾的，这种“猴子掰棒子”、不讲求实实在在结果的工作是对人力、物力、财力的巨大浪费，是必须避免和杜绝的。

这是由于上述两种情况不但没有完成当年的目标责任，而且所辖区域的水土流失预防和治理措施还被破坏，水土保持生态环境非但不会好转，还会有恶化的趋势。

4　结语与讨论

在期望能够用一组稳定的指标、一个稳定的方法来保证水土保持目标责任设定及其考核相对稳定的时候，我们不得不弄清楚这样一个永恒的命题：水土保持目标责任的设定及其考核具有相当强烈、明显的时代气息。即：由于认识的不断发展和相关工作的技术条件、物质基础等的发展，在不同的时期社会和公众对水土保持工作具有不同的需求，水土保持目标责任也应与时偕行，反映时代特征。为此，在应用上述水土保持目标责任指标与考核方法时，应兼顾“稳定”与“发展”并做到相融互促，推进目标责任制和考核奖惩制度的建立与完善。

4.1考核方法应基本稳定

目标责任考核方法是在全面分析目标责任指标之间关系的基础上，为对比评价并列对象同一时段履责情况差异、同一对象不同时段履责动态变化，研究确立的考核流程、算法。当评价岗位、目标指标关系、评价时段等没有发生变化的时候，考核方法应基本稳定；否则，方法的变化将导致对业务特征的表达性、相应工作的引领性、考核对象的指导性等产生偏差甚至误导。这种关于考核方法的稳定性要求，主要是针对考核方法的模型和单个指标的评分标准。

4.2目标责任指标应在保持相对稳定的同时体现时代特征

目标责任指标是根据管理需要，为反映水土保持工作主要内容，用于评价优劣、考核变化、决定奖惩的指标，涉及指标项及其要求(目标)、分值、权重值等。指标项反映工作责任的方向，目标反映对责任能力的要求，分值和权重值反映责任重要性。为了既反映一定时期内水土保持责任的主体方向，又规范考核对象的工作内容与重点，促进考核对象的积极性，在某个确定的时期内，目标责任的指标项、分值和权重值应保持稳定。为了体现不同时期水土保持工作的时代特征，推动工作方向调整与重心转移，刺激工作人员的积极性，在不同的时期，目标责任的指标项、分值和权重值会有所区别，并应有所发展、各有侧重。

[1] 李克强．政府工作报告[EB/OL]．http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-03/16/content_2835101.htm，2015-03-16.

[2] 宁堆虎，张小林，李香云，等.水土保持重大法律制度研究[M].北京：中国大地出版社，2010：1-42.

[3] 李香云，宁堆虎，王安民．浙江省水土保持政府目标责任制实施情况调研[J].水利发展研究，2008(5):40-43.

[4] 李香云，宁堆虎，张小林．四川省水土保持政府目标责任制实施情况调研[J].水利发展研究，2008(5):44-48.

[5] 四川省政府办公厅.四川省人民政府办公厅关于对1997—2000年水土保持工作实行目标责任制的通知[J]．四川政报，1997(14)：27-28.

[6] 胡恒，孔祥东．我省各地采取有力措施加强水土保持目标责任制工作[J]．四川水利，1997(6)：49-50.

[7] 宁夏回族自治区人民政府.宁夏回族自治区人民政府关于实行水土流失防治目标责任制的通知[EB/OL]．http://www.34law.com/lawfg/law/1797/2974/law_1746172416.shtml，2015-03-09.

[8] 新华网.中央组织部负责人就《事业单位领导人员管理暂行规定》答记者问[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/2015-06/03/c_1115503059.htm，2015-06-03.

[9] 单士兵．治理“庸官懒政”应该迎来制度转身了[EB/OL]．http://blog.sina.com.cn/s/blog_476ffe1a0102vvnf.html，2015-03-09.

[10] 姜德文．建立地方政府水土保持政绩考核制度与监测评价体系[J]．中国水土保持，2009(3)：1-4.

[11] 刘震．总结经验抓住机遇全面实施新水土保持法[J]．中国水土保持，2009(6)：1-7.

[12] 姜德文．水土保持公报的改革方向与内容趋势[J]．中国水土保持，2009(7)：1-3，15.