新型小城市建设的路径分析——以杭州市塘栖镇为例

张银沁 卢志朋

（浙江工商大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018）

新型小城市建设的路径分析
——以杭州市塘栖镇为例

张银沁 卢志朋

（浙江工商大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018）

新型城镇化肩负着经济转型的重要使命，成为各级政府面临的重要工作。以东部沿海经济发展较快的杭州市塘栖镇为例，本文研究发现新型城镇化是政府主导的城镇化，产业和基础设施是新型城镇化的重要内容。然而，政府的过多干预、产业转型的困难严重地影响了新型城镇化的质量和持续性。为此，应该发挥市场和社会在新型城镇化中的作用、加快制度创新。

新型城镇化；小城市培育；塘栖镇

新型城镇化作为中国社会经济发展的必然趋势，成为了各级政府的工作重点。2016年，国务院下发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，提出加快实施“一融双新”工程，以促进农民工融入城镇为核心，以加快新生中小城市培育发展和新型城市建设为重点，瞄准短板，加快突破，优化政策组合，弥补供需缺口，促进新型城镇化健康有序发展［1］。而早在2010年底，浙江省委省政府就立足于“两创”和“两富”总战略作出小城市培育试点重大决策，从经济体制改革和新型城镇化建设等方面展开了由中心强镇向小城市发展的实践，积累了许多的实践经验，为我国新型城市化提供了借鉴意义。

余杭区塘栖镇自2002年被列入第一批省级中心镇，在2007年又被列入浙江省首批27个小城市培育试点镇，并于2011年启动小城市试点工作。作为小城市培育试点之一，塘栖镇在推进中心镇向小城市转变方面具有一定的代表性，本文以塘栖镇为个案，深入分析小城市培育过程中的发展基础和主要问题。

一、塘栖镇新型城镇化的实践

在经历了上世纪90年代初的中心镇建设和扩权强镇改革，到2011年的由“镇”转“城”的培育试点改革，塘栖镇在新型城镇化发展上积累了丰富的实践经验，主要包括以下内容：

第一，明确城市发展定位，发挥政府指导作用。在小城镇建设培育之初，政府指导起了不可忽视的作用。塘栖镇2011年开始了小城市培育试点工作，上级区政府为了落实小城市培育试点各项工作，从人、财、物、政策多方面进行大力扶持。首先，在人员配备和管理权限下放方面，上级政府抽调精干力量帮助塘栖镇组成培育试点工作小组，推进塘栖镇由“镇”到“城”的各项任务；并且加大扩权强镇改革力度，给塘栖镇下放了部分区级政府的经济社会管理权限。其次，在财政支持方面，上级区政府明确了塘栖镇的事权和财权，比较合理地划分收支范围，减轻了塘栖镇的财政负担，使得资源能够集中地用在小城镇建设方面，从而有利于塘栖镇长远发展。最后，在政策扶持方面，区政府不仅出台了《关于开展小城市培育试点的若干意见》等文件，列出了塘栖镇小城市培育的各项扶持政策清单，而且分层次地制定了总体规划、各类控制性详规和项目专项规划，实现小城镇建设的目标管理。塘栖镇政府也制定了小城市试点三年行动计划，并且超额完成了第一轮（2011-2013年）各项指标，正在落实第二轮（2014-2016年）工作计划，试点培育取得显著成效。

第二，发展特色支柱产业，增强市场竞争实力。没有良好的产业发展基础，就很难吸引人口聚集，城镇化难以实现；而没有特色的支柱产业，就难以避免城镇化的千篇一律，导致城镇化的市场竞争力不强。塘栖立足于自身特色，按照“工业做强、农业做精、服务业做大”的产业发展思路，推进三类产业协调均衡发展。一是打造特色农业品牌。依靠蛋制品、水产、水生作物等优势产品，利用“塘栖枇杷”品牌效应，建设塘栖枇杷种质资源圃和休闲庄园，发展体验式农业。二是发展先进制造业。以塘栖工业园、钱江经济开发区为平台，改造传统产业园和建设高新技术园，配套发展了物流设备、精密数控机械等高端装备制造业和生物医药、新能源、新材料等新兴产业。三是培育新兴服务经济。塘栖加大都市休闲旅游发展投入，在第二轮三年计划中实施服务业投资类项目17个，投资额为100.67亿元，并依托超山、运河、古镇农庄等资源和设施，服务业发展理念从休闲度假向养生体验转变，构建了“体验在塘栖、养生在塘栖”的全域覆盖型休闲旅游线圈。不仅如此，塘栖还培育一批文化创意产业，重点强化超山梅花节、塘栖枇杷节的节日文化效应，扩大区域影响力，促进整个小镇的商贸、旅游、文创融合发展。

第三，加大基础设施建设，提升城市公共服务。基础设施与公共服务是城镇化重要衡量标准，也是提高居民生活水平的重要保障。塘栖按照“功能完备、设施联网、管理高效”的要求，一方面，在交通、给排水、电力、市政等硬件设施上投资36.06亿元，实施27个基础设施项目，整治提升了丁山湖道路、塘栖路等主干道路，建设完成了5号路供水管道工程和11万伏电力上改下、22万伏电力线移位工程，以完善塘栖的基础设施；另一方面，在卫生服务、居家养老、就业服务、城市智慧管理等软件设施上，投入56.18亿元，依托小城市五大中心建设，打造了“5+X”塘栖市民之家公共服务模式；并且引进智能管理系统，利用综合执法中心和数字城管平台，将现有的城管、交警、协管、路政、综治、联防等部门力量进行有效整合，促进基层治理高效有序地发展，从而整体上提升了城市公共服务水平。

简而言之，塘栖小城市培育基本是在政府行政主导下，通过制定各项城镇建设规划，发展特色支柱产业，加大城镇基础设施和公共服务投入，实现向具备小城市功能的新型城镇化发展。

二、新型城镇化存在的主要问题

尽管在小城市试点培育建设上，各试点城镇都取得一定成效，距离由“镇”向“城”发展的城镇化建设目标更加接近，但是在这个培育的过程中，难以避免一些矛盾和问题的出现。从塘栖镇小城市建设看，目前，新型城镇化存在的问题主要包括以下内容。

1.过度行政化倾向。在小城市培育过程中，虽然上级政府下放了部分经济社会管理权限，一定程度上减少了行政干预，但是有限干预并不是说上级政府完全从新型城镇化过程中退出。在小城镇发展初期，政府编制计划纲要，进行适度的行政指导和目标管理，这对于小城镇的发展有积极作用。但随着小城镇的不断发展，各种产业政策、城镇规划等又成为了限制小城镇发展的瓶颈，在压力型科层体制中，基层城镇政府工作人员不得不遵循上级政府的目标管理偏好进行选择性发展，而不能真正地适应市场的需求。以塘栖镇小城市培育三年（2014-2016年）行动计划目标任务为例，该计划从建设投入规模、经济发展水平、社会民生发展、品质效益提升、生态环境保护、政策体制保障五大部分进行任务分解，其中建设投入规模7项、经济发展水平8项、社会民生发展10项、品质效益提升10项、生态环境保护7项、政策体制保障8项，总共50项细化目标任务，这种目标管理考核仍然通过科层制的自上而下的下达指标的方式来实现，政绩导向直接决定基层政府工作人员的工作重点，而不能充分发挥城镇化过程中各个利益主体的积极性。

2.资源要素制约突出。一是高端人才引进难。人才作为城镇化核心要素，是推动新型城镇化的主力军。但是，在小城市建设中，由于人才引进的政策资源有限，较难吸引高层次的管理规划和技术创新人才参与建设，甚至很多人才流出到周边大城市安家落户，而流入人口大多是技能低下的外来务工人员，这不利于小城镇的长远发展。二是建设资金短缺。由于塘栖镇自身财政实力有限，再加上国家对地方政府债务的控制，银行贷款难度增加，融资渠道越来越少，建设资金后续保障能力不足。面对一些公共服务、社会事业、基础设施动辄就上千万甚至上亿的资金投入，镇政府财政收入只能是杯水车薪，缺少社会资本和上级政府的财政支持，小城镇难以承担新型城镇化建设的巨大资金压力。三是土地资源匮乏。土地资源是小城镇发展的血液，但是这种生产要素却被行政区划牢牢限制，空间阻隔就妨碍了土地这种生产要素的自由流动。而塘栖镇的地域面积只有79平方公里，低于在100平方公里的小城镇发展的最优标准。相对于一般乡镇，塘栖镇承担着更多的市政工程和基础设施的建设任务，新一轮的产业集聚也对土地资源提出更大的需求，但是土地指标往往由上级决定，这也就意味着后续建设项目的用地成本更加高昂。

3.产业承接度有待提高。尽管塘栖镇依靠历史因素和生态优势，较好地发展了农业、工业和服务业。但塘栖镇临近杭州主城区和临平副城区，自身对外交通体系尚未健全，使得更多优质资源向主城区和副城区流动，大多数企业和人才往往把小城镇作为起步发展的一个踏板，企业一旦做大做强就会迁移，人才也会流失到大城市，并且，很多低小散、高能耗、重污染的企业依旧存在于小城镇中的老工业园内，许多乡镇企业分散在自然村落，难以提升基础设施的利用率。加之高新技术产业园并未完全改造或建设好，又缺乏高校和研究机构环境，导致先进生产技术以及高端产品的研发和创新能力不足，就无法及时地承接上海、杭州等大城市高新产业转移。

4.城镇功能不完善。在制度层面上，小城镇培育只是处于地方政府的试点阶段，并没有从制度上加以确立小城市培育的法定地位，其行政划分仍属于镇级建制，始终处于责任大权力小的境地，由于城镇规模扩张、产业集聚和人口高流动性的原因，城镇的功能效益势必越来越低，难以承载新型城镇化建设的压力。浙江的各级政府也只是以文件的形式加以诠释，努力突破中心镇的发展瓶颈，在推进小城市培育的进程中，财政和土地政策等各项扶持政策，都仅仅是临时行政命令的变通，并没有从制度层面明确地界定小城市的功能。短期来说，小城市试点镇通过行政手段获得的资源要素优势，不是通过市场自发的资源配置可以促使其短暂的爆发式发展，但从长远看，这样的体制性矛盾会被越来越多地呈现，不利于由“镇”转“城”的长远发展。另一方面，虽然塘栖镇按照上级政府的目标，建立了“行政审批服务中心、城市综合执法中心、就业保障服务中心、土地储备中心、应急维稳中心”五大公共服务平台［2］，一定程度上提升了公共服务水平。但是受到资源要素和行政体制的制约，塘栖镇提供公共服务的能力相对于大城市的公共服务改革还是滞后的，文教卫生等基本服务项目都低于城市水平，精简行政审批事项，实现“一站式”服务的障碍依旧很大，难以满足民众日益增长的多层次、多元化的服务需求。

三、协同与合作：推动新型城市化的路径选择

塘栖镇所遇到的问题是大多数中心镇在小城市培育过程中的缩影，而导致这些问题的深层原因是各行为主体无法协同合作。为了推动新型城市化的路径选择，我们应从以下几个方面入手。

1.发挥政府、市场与社会的协同作用。新型城镇化不是政府主导的城镇化，是政府、市场、社会、个人协调发展的城镇化，因此在小城市培育过程中应发挥政府、市场与社会的协同作用，避免市场和社会成为政府的附庸。一方面，政府和市场是资源配置的两种主要机制，在不同的空间和时间中，政府与市场的边界并不是明确不变的，我们应该把握两者的“度”，同时有效地发挥政府和市场资源配置的作用，取长补短。对于小城市培育中存在的公民财产权保护、流动人口和行政体制等问题，市场机制很难解决，那么就需要政府这只有形的手去自我革新，突破行政体制的束缚，保障市场机制的运行。而对于经济运行和企业管理等问题上，政府应该完全退出，让市场机制发挥资源配置的作用。另一方面，上级政府要向基层政府下放实质的权力，为社会组织的发展释放空间，提升政府与社会的协作治理的能力。由于新型小城市是大中城市的某一功能区或卫星城，并不具备城市的所有功能，是有限功能的城市。因此，应该根据各中心镇的功能，从市、区（县）下放与职能匹配的权力，上收不属于其职能的权限，尤其是对规划、建设、环保、财政等专业性要求高的属于小城市功能的事项，小城市政府一时无法有效承接，区县（市）应通过选调职能部门专业人员到小城市帮助解决［3］。除了划分政府内部的上下级的职权，还需要鼓励和支持社会组织和公民个人广泛参与小城市的建设，促进小城市培育试点过程中的社会治理力量的发展。

2.加快制度创新，突破要素制约。第一，对于高端人才引进问题，这是一个长期工程，不是一朝一夕能够起成效的。中心镇科研通过部分利益交换协议，引进一批高校和科研机构，为新型小城市培育先进生产技术以及高端产品的研发和创新的环境，然后发展高新产业技术，提供人才引进福利，逐渐塑造人才集聚的氛围，从而形成良性循环，带动区域产业发展。第二，对于建设资金短缺问题。首先，理顺县（区）与镇的财政关系，撬动政府资源。通过对中心镇的独立的财政主体地位加以制度确认，赋予中心镇更大的财政管理权，包括财政资金的预算权、使用权、税收权等［4］，这样才能增强基层政府财政的支撑能力。创新小城市试点镇投融资方式，调动社会资金。通过引导民营企业、社会资金参与供水、供电、环卫等基础设施和公共服务建设，鼓励外出经商或成功人士支援家乡建设，形成政府支持、社会参与、市场运行的强大合力，解决资金短缺问题。对于土地资源匮乏问题，只能从现有的制度出发，扩大中心镇土地使用权限，对行政区划的空间布局进行调整，通过农村土地置换，使局部区域内的土地资源自由流动，逐步向更有价值的生产领域集中，从而进一步扩大试点小城镇的辐射范围。

3.推动产业升级，完善产业格局。产业是城镇发展的基础，城镇是产业集聚的载体，两者不可分割、互相影响［5］。一方面，中心镇应该加快老工业园区产业改造进程，从长远利益出发将高污染、高能耗的落后产能淘汰，将效益不高、规模松散的产业基础逐步整合提升，盘活原有的存量资源，并且做大做强做精高新产业园，通过搭建产业集聚平台，引进符合自身资源禀赋的含量高的产业项目，从而推动产业结构调整和升级。另一方面，小城市建设过程中，应该优化产业结构，结合一、二、三产业的分布格局合理地完善小城镇的基础设施和公共服务，摆正“城镇功能”、“产业聚集”、“人的发展”的关系，让城镇功能服务于产业发展，将产业聚集和人的发展有机地融合，而不是产业发展从属于政府管理需要，也不仅仅是物化的城镇化，而是以人为本的城镇化，实现新型城镇化过程中社会整体、民众个人、政府职能的协调发展。

4.完善小城市的功能。在制度层面，要区分产业定位与小城市功能定位。用正式的制度明确小城市培育的法定地位，确定小城市的主体功能，减少小城市培育过程中的不确定性和政治风险。通过健全小城市功能中政府与社会之间的关系，将政府的责任和权力清单界定清楚，保证中心镇的权责地位对等，罗列出负面清单，对于社会组织和公民个人能够承担的事务，尽量交给社会［6］。在实践操作上，针对城市综合服务问题，要创新科层制中的层级管理模式，用扁平化思维整合涉及各类公共服务的职能部门的资源，通过“城市服务一体化”建设来提升管理效率和服务质量。在行政审批问题上，进一步深化行政审批制度改革，从创新审批方式和优化审批流程出发，把小城市主要行使的建设行政许可的审批内容转变为政府监管职能，形成从“管”到“治”的治理格局。

［1］国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见.《中华人民共和国国务院公报》2016-02-29.

［2］张丙宣：《新型小城市建设的动因、过程与路径选择——基于杭州市中心镇改革的思考》，《中共浙江省委党校学报》，2015年第2期。

［3］张丙宣：《新型小城市建设的动因、过程与路径选择——基于杭州市中心镇改革的思考》，《中共浙江省委党校学报》，2015年第2期。

［4］俞云峰、唐勇：《浙江省的小城市培育：新型城镇化战略的路径创新》，《中共浙江省委党校学报》，2016年第2期。

［5］翁为平：《新型城市化背景下的小城市建设研究——以嘉兴市王江泾镇为例》，《当代社科视野》，2013年第11期。

［6］张丙宣：《新型城镇化的浙江模式：反思与进路》，《浙江工商大学学报》，2015年第6期。

［F299.22］

A

1671-864X（2016）08-0049-01

张银沁、卢志朋，浙江工商大学公共管理学院本科生。