杭州市本级财政中期（2016～2018）规划研究

文 赵天行 王剑瑛 郑 梁

杭州市本级财政中期（2016～2018）规划研究

文 赵天行 王剑瑛 郑 梁

当前，我国经济运行进入“新常态”，杭州财政也面临财税体制改革全面提速、财政收入增速放缓的新形势。在此背景下，杭州市肩负高质量举办G20峰会、筹备2022年亚运会、推进“两区”建设、建设美丽中国杭州样本的重任，财政收支矛盾比较突出。

为科学预判未来三年财政收支情况，合理确定财政收支政策和重大项目资金安排，我们与浙江财经大学合作开展了市本级中期财政规划的课题研究，综合采取利用基期年已有的与财政相关的社会经济指标的历史数据及未来趋势预测未来财政收支趋势和利用基期年财政收支自身历史数据及增长趋势来预测规划期财政收支趋势两种思路进行建模，运用指数平滑法、回归分析法、向量自回归法等数学方法对2016年～2018年市本级财政收支情况进行了预测，并对跨年度预算平衡进行了分析。

杭州市本级一般公共预算收支预测

一般公共预算收入预测结果：杭州市本级2016～2018年一般公共预算收入预测数分别为170.45亿元、183.77亿元、198.78亿元，其中税收收入分别为139.56亿元、149.10亿元、160.07亿元，非税收入分别为30.89亿元、34.66亿元、38.71亿元。

一般公共预算支出预测结果：杭州市本级2016～2018年一般公共预算支出预测数分别为：297.00亿元、317.21亿元、337.35亿元。

一般公共预算政府间转移支付预测：杭州市本级2016～2018年转移性收入数分别为622.03亿元、671.90亿元、724.30亿元，支出数分别为539.18亿元、584.23亿元、630.28亿元。

杭州市本级收支平衡预测：杭州市本级2016～2018年可分别安排预算稳定调节基金为5亿元、21亿元、25亿元，比例为5%左右。2016～2018年各年可分别调入预算稳定调节基金40亿元、20亿元、20亿元，2016～2018年各年的预算稳定调节基金累计余额分别保持在23.43亿元、24.43亿元、29.43亿元。

杭州市本级政府性基金预算收支预测

土地出让基金收入预测结果：杭州市本级2016～2018年土地出让金收入预测数分别为345.42亿元、310.88亿元、295.34亿元。

土地出让基金支出预测结果：杭州市本级2016～2018年土地出让金支出预测数分别为328.64亿元、286.26亿元、265.78亿元。

在整个政府性基金预算中，非土地出让的政府性基金呈现出规模有限、项目分散等特点。

非土地出让基金收入预测结果：杭州市本级2016～2018年非土地出让金收入预测数分别为43.40亿元、47.40亿元、52.19亿元。

非土地出让基金支出预测结果：杭州市本级2016～2018年非土地出让金支出预测数分别为11.45亿元、13.74亿元、16.48亿元。

汇总前两项预测，可以得到全部政府性预算收支：

杭州市本级政府性基金收入预测结果：预测杭州市本级2016～2018年政府性基金预算收入规模分别为388.82亿元、358.43亿元、347.53亿元。

杭州市本级政府性基金支出预测结果：预测杭州市本级2016～2018年政府性基金预算支出规模分别为358.30亿元、330.33亿元、305.01亿元。

杭州市本级政府性基金预算收支平衡预测结果：

转移性收支。预测2016～2018年政府性基金上级补助收入分别为5.5亿元、6亿元和6.5亿元；政府性基金下级上解收入分别为2.7亿元、2.9亿元和3.1亿元；政府性基金补助下级支出分别为9.4亿元、10亿元和10.6亿元。

调剂性收支。在国家加大一般公共预算和政府性基金预算统筹力度的背景下，2016～2018年政府性基金预算调入资金假设为0；政府性基金预算调出资金分别为10亿元、35亿元和35亿元。

基金收支结余。政府性基金年终结余分别为147.98亿元、155.57亿元和191.59亿元。

结论汇总

通过上述研究，预测2016～2018年规划期内：

收入方面：受服务业和高新产业快速发展拉动，杭州市税基将进一步扩大，财政收入增长后劲可期。但受“营改增”政策影响，市本级财政收入实际增长与经济增长的同步比例将有所下降，预计规划期内在8%左右。

支出方面：受G20峰会支出影响，市本级财政支出规模比“十二五”时期有显著增加，但主要集中在2016年。亚运会投资对规划期内财政支出的影响尚不明显。

预算平衡方面：由于财政部门前期编列了较高的预算稳定调节基金并开展了大量开源节流工作，尚能保证规划期内市本级财政收支平衡。

政府性基金方面：由于土地出让金收支受国家宏观政策影响较大，预测的变化区间也相对较大，将是影响杭州市财政收支规模的最重要因素。

对策建议

为有效实施中期财政规划管理，加强中期规划对年度预算的约束力，提高预算工作的前瞻性、计划性和整体性，进一步保障财政平稳运行，提出以下对策建议。

逐步强化中期财政规划对年度预算的约束。严格中期财政规划和年度预算的编制程序，逐步过渡到年度预算在中期财政框架下完成。建立中期财政规划调整机制，通过逐年更新，确保中期财政规划符合实际情况，有效约束和指导年度预算的编制。建立跨年度预算平衡机制，在着力提升预算精准度，提高财政资金分配的一次到位率，减少二次分配的基础上，确定适当规模的预算稳定调节基金促进财政平稳运行，发挥其“以丰补歉，以盈填亏”的蓄水池功能。

设立支出规模控制限额与加大向上争取力度。在中期财政规划中对支出总量进行限额管理。对支出总量、部门支出、项目支出等要在对中期可用财力合理安排的基础上控制限额。对占比最大的项目支出，应当建立与中期财政规划相匹配的三年滚动制中期项目库。通过项目实施部门申报、财政局初审后入库作为编制中期财政规划及年度预算的依据。对入库项目按照政策类、常规类和一次性项目进行分类管理，确定财政优先保障等级。对项目库项目的选用、排序、增减和退出建立系统的标准。同时，加大对国家财税相关政策走向的研究和争取国家部委有关资金扶持的工作力度，对项目库中争取到上级补助的项目可以酌情优先安排。

设立债务规模限额并按举债质量灵活控制调节。在中期财政规划中对债务总量进行限额管理，控制举债规模，建立举债限额标准。对偿还期长的中央低息债务，可以在限额管理中采取灵活方式进行调节，通过长期债券、低息债券降低负债成本，提高财政安全度。建立地方债务风险预警和应急处置机制，及时评估市本级和所属各区县的债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警，并监督其化解债务风险。加强对或有债务的管理。划清政府债务与企业债务的边界，切实做到“谁借谁还，风险自担”。对没有收益的公益性事业发展，确需政府举借的一般债务，应明确偿债资金来源，主要以一般公共预算收入偿还；确需政府举借的专项债务，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

加强财政资金绩效管理。在中期财政规划中树立资金绩效管理理念。实施绩效导向的财政资金分配使用模式，提高财政资金使用绩效。加强结余结转资金管理，切实压缩结余结转资金规模，减少资金沉淀，盘活存量资源，提高资金使用绩效。优化政府投资模式，积极探索城市建设投融资体制改革，推动现有的城投债融资模式向市政债融资模式过渡，借助社会资本对于绩效的高度关注来提高财政资金的杠杆绩效，并用高绩效和干得“漂亮”的项目实绩来进一步争取更多的国家资金扶持和民间投入。

（作者单位：杭州财政经济研究会、杭州市人大常委会财经工委）