地方政府开展流动劳动力教育培训的风险评估<br/>——基于劳动力供给侧结构优化的现实需求

地方政府开展流动劳动力教育培训的风险评估
——基于劳动力供给侧结构优化的现实需求

2016-08-12瞿晓理

地方财政研究 2016年7期

关键词：流入地流动人口失业

瞿晓理　刘　轩

（苏州经贸职业技术学院，江苏 215009）

地方政府开展流动劳动力教育培训的风险评估
——基于劳动力供给侧结构优化的现实需求

瞿晓理刘轩

（苏州经贸职业技术学院，江苏 215009）

内容提要：新常态时期，劳动力也面临着供给侧的结构性改革，这便要求流动劳动力集中地政府承担起相应的教育培训工作。但地方政府在承担责任的同时，也需承受一定风险。本文首先总结回顾过往学者关于政府促进流动劳动力教育培训的各类风险，然后采用AHP法构建了相应的风险评价体系，并选取了我国流动劳动力集中的五座城市为样本，进一步分析了目前地方政府促进流动劳动力教育培训的风险性和抗风险能力的情况。最后从资源紧张、劳动力失业及劳动力流失等三个系统出发，提出关于地方政府控制流动劳动力教育培训风险的对策思考。

流动劳动力劳动力供给教育培训政府责任风险评估

自改革开放以来，我国社会经济发展中便出现了一个数量庞大的群体——流动人口。关于流动人口的界定，学术界存在诸多争议，但较多的研究一般指“在城市工作、学习及生活但依然保留农村户口的群体”，并将流动人口的概念与农民工、民工相等同[1]。而本研究中的“流动劳动力”则在流动人口的概念基础上，定义为“在城市工作和生活，户籍却保留在农村，并拥有独立劳动能力的成年群体”。而随着我国产业转型升级和新型城镇化建设进程的逐步加快，一方面大量农村剩余劳动力不断涌入城市，另一方面，新的经济环境对劳动力的能力和素质也在提出新的要求[2]；这也意味着农村劳动力流入城市后要能适应和胜任城市的职业生活，需要接受一定阶段的教育和培训。特别是在经济新常态下，劳动力更加面临着供给侧结构性优化的现实需求。为推动本地区的经济社会发展，作为劳动力流入地政府自然成为流动劳动力教育培训的主体方，这也是地方政府促进本地流动劳动力教育培训的必要性所在。

一、促进流动劳动力教育培训的潜在风险问题

流入地地方政府承担着对本地流动劳动力的投资和管理责任，其中就包括对流动劳动力展开教育和培训。如上所述，地方政府促进流动劳动力的教育和培训工作，将有利于提升地方的人力资本，有利于提高地方居民的整体素质，是地方政府不可推卸的公共职责。但是，在不考虑国家层面制度性因素制约的前提下，投资流动劳动力，对其开展教育和培训管理，对流入地的地方政府而言势必也存在一定的风险。

（一）流入地教育资源短缺的风险

在我国流动人口较为集中的城市，其流动人口的数量往往要接近城市总人口的一半水平。如2015年上海常住人口近2500万，其非户籍的流动人口高达1000万左右；深圳市2015年常住人口1200余万，而非户籍流动人口数量为800万。因此，如果当地政府对流动人口放开教育培训资源，其最为凸显的矛盾就是导致流入地的公共教育培训资源紧张。吴晓燕（2009）对上海流动人口子女在沪后义务教育和培训的可能性展开分析，发现如果一旦放开流动人口子女初中后在沪学习的资源，将给上海的高中教育和“三校”资源带来压力[3]。桑锦龙等人（2009）在探讨城市“二代移民”异地升学的制约因素时，指出对流动人口放开城市教育资源将对城市教育发展水平造成较大冲击[4]。李涛等人（2013）指出流入地地方优质教育资源，特别是一些优质高校资源往往不受地方政府的直接管理和分配，使得这些资源无法承担当地流动劳动力的教育和培训任务[5]。

（二）流动劳动力受教育培训后的失业性风险

政府促进流动劳动力的教育培训，其主要目的是为了满足地方经济发展中的劳力需求。但是，由于经济社会发展的快速性及教育培训存在一定周期性，使得地方政府对流动劳动力展开教育培训后，其劳动力供给结构未必能适应市场的需求结构，这就会出现流动劳动力在流入地城市失业的现象。段成荣等人（2013）依据我国第六次人口普查数据分析后指出由于新城镇化建设和产业转型升级的背景，流动劳动力失业的可能性在不断提高[6]。姚锦云等人（2015）指出目前流动人口的教育缺乏全面的职业规划，导致他们在接受教育和培训后不认同即将要从事的职业，或者在职业生涯中存在频繁更换工作的不稳定性[7]。此外，吴晓燕（2009）也指出在对流动人口开放教育资源后，他们在接受优质教育和培训的同时也势必会对就业产生高预期，反而会导致他们的就业困难，最终处于失业状态[8]。

（三）流动劳动力自身属性的流动性风险

劳动力资源的载体是人，流动劳动力的载体是流动人口；人本身属性具备复杂性、多样性和自主性，而流动人口更具备了流动性的特征。因此，地方政府投资流动劳动力的教育培训，在其完成教育培训任务后，存在选择别的城市和地区发展的流动性风险，使得投资方政府未必能获得与投入相适应的经济效益。上海流动人口子女义务教育后出路问题研究课题组（2008）报告了上海流动人口子女在接受上海市政府教育资源后，存在将近三分之一的群体会流出上海，选择别的城市生存发展[9]。孙新（2013）在探讨异地高考制度的时候，指出目前在北京、上海等富有优质高等教育资源的城市，存在一定数量的户籍人口，他们在别的省市（如江苏）作为流动人口接受优质的基础教育后，返回户籍地通过异地高考等手段再获得优质的高等教育资源甚至是就业资源[10]。此外，区域化的劳动力竞争及流动性劳动力市场的自由行，使得一部分流动劳动力在某个城市接收教育培训资源后，流入就业机会大、工资收入高及生活适宜的城市发展[11]。

除此之外，对地方政府而言，上述的教育资源短缺风险、劳动力的失业风险及流失性风险的存在可能还会引发次级风险，如流入地社会治安不稳定，犯罪率升高等风险[11-12]。

综上所述，地方政府促进流动劳动力教育培训的风险问题一直存在，并且成为地方政府制约流动人口获得本地优质资源的重要因素，也是流动人口在流入地不能享受公平社会待遇的重要原因。对此，有学者也从防范和控制风险的视角出发，提出对流动人口和劳动力教育培训的管理对策[13-14]。纵观关于流动人口或者农民工教育培训风险的研究，其立足点基本站在个体投入风险，很少研究政府的投入风险；而正如上文所述，即使立足政府视角的教育风险研究也基本以理论解释或经验辨析为主，缺少定量的实证性研究。但是，作为政府行为风险的研究，应当构建一定的评价指标，从量化研究的视角去分析风险的存在可能性，以此提出风控措施将更具备针对性。

二、流动劳动力教育培训的风险评估体系构建

（一）风险评估的指标体系构建

1.风险评估的系统构建

依据地方政府促进流动人口教育培训风险问题的综述，可以基本将其风险因素归纳为“资源紧张风险”、“培训后失业风险”和“劳动力流失风险”三个方面，由此构建地方政府促进流动劳动力教育培训风险评估体系的“目标层”和“准则层”，如图1所示。

图1　地方政府促进流动劳动力教育培训的风险评估指标体系

其中，“目标层”即地方政府促进流动劳动力教育培训的风险综合指数，是代表一个地区或城市关于在对流动劳动力投入教育培训后存在的风险程度。而“准则层”，即地方对流动劳动力投入教育培训后分项风险因素的系统性概括。本项目的三个“准则层”系统指数分别为“资源紧张风险”、“培训后失业风险”和“劳动力流失风险”。

2.风险评估的指标选择

为了便于风险指数的计算和评估，本研究依据国家统计局发布的《中国统计年鉴》中关于“人口”、“国民经济”、“居民就业”、“公共财政”、“文化教育”及“全国主要城市发展”等分项内容中涉及的各类指标，来构建地方政府促进流动劳动力教育培训的“方案层”指标体系。

（1）资源紧张风险

本研究中，对“资源紧张风险”具体界定为因流动劳动力大量涌入流入地，当流入地政府对其放开教育培训资源后，会导致该地区的教育培训资源供不应求，进而影响该地区的教育培训发展质量和水平。依据该界定，对于流入地的资源紧张基本集中在“教育资源”和“财政资源”。对于该方案层的指标选择，因为对成年劳动力的教育培训一般由职业院校和高等院校所承担，所以本研究选取了地区中职、高校的机构数和教师数与该地区人口数的比值，作为评定地区教育资源紧张的具体指标。另一方面，选取该地区公共财政总支出及教育财政支出与人口数的比值，作为评定地区财政资源紧张的具体指标。

（2）培训后失业风险

“培训后失业风险”是指流入地政府利用自身的教育培训资源及财政投入，对当地流动劳动力展开相关职业教育和培训工作，但是当流动劳动力完成相应教育培训任务后，却不能在当地从事恰当的工作，面临失业的状态。这种失业状态也包括隐性失业，即流动劳动力在接受一定教育培训后从事与其不相干的工作岗位。因此依据此界定，本研究选取就业人数与总人口比值、失业人数与总人口比值、就业人口总数与参加失业保险人口数的比值、人口增长速度和GDP增长速度比值等选择为该方案层的指标。

（3）劳动力流失风险

“劳动力流失风险”指的是流入地政府利用自身的教育培训资源及财政投入，对当地流动劳动力展开相关职业教育和培训工作，但是当流动劳动力完成相应教育培训任务后，可能因为当前生活成本、就业机会及其他因素，不在培训地就业，却返乡或者转迁其他城市的现象。本研究选择流动人口增长速度、就业工资与全国水平比值、消费水平与全国水平比值、当地居民收支比等4项作为该方案层指标。

（二）风险评估的计算公式

依据上述风险系统的构建，本研究中将地方政府促进流动劳动力教育培训的目标层风险综合指数设为（F），将三个准则层系统指数设为（Xj），将方案层各指标指数设为（Ai），其三者的计算关系如公式（1）（2）（3）所示：

Wj是各准则层的权数，Vij是各方案层指标指数的权数，mi是指标指数的性向值，ai是各具体指数。其中，本研究各指标指数的性向值mi取值为“±100”。“+100”代表该指标指数为正性，即指数值越大，风险越高；“-100”代表该指标指数为负性，即指数值越大，风险越低。

（三）风险系统的权重确定

依照上述风险系统内的各级判别矩阵，计算可得到准则层和各方案层的权数向量，结果如下所示。

由此，地方政府促进流动劳动力教育培训的风险评估体系构建完成。

三、我国流动人口集中地政府促进流动劳动力教育培训的风险分析

表1　我国流动劳动力集中城市风险评价指标体系数据

将上述数据代入公式（1）（2）（3），得到北京、上海、苏州、杭州及深圳等五市促进流动劳动力教育培训风险评价系统内各具体指数值及风险综合评价总指数，如表2所示。

表2关于地方政府促进流动劳动力教育培训的风险综合评价指数结果显示，北京、上海、苏州和杭州四座城市为负值，而深圳总指数为正值①本研究中，当风险评价总指数及各系统层指数为正值时（即＞0），则认为该地区风险呈显性（+）；反之，则认为该地区的风险为隐性（-）。；按由高到低排名依次为“深圳-苏州-杭州-上海-北京”。而从风险评价体系准则层分项系统指数来看，因外来劳动力大量流入而导致该地方政府教育培训资源紧张的风险指数，上海、苏州和杭州三座城市为负值，北京和深圳总指数为正值，其高低排名为“深圳-苏州-杭州-上海-北京”；地方政府投入教育培训后却导致流动劳动力失业的风险指数，上海、苏州和杭州为负值，北京和深圳为正值，其由高到低的城市排名为“深圳-北京-苏州-杭州-上海”；因流动劳动力接受流入地教育培训后却流失到别的城市的风险指数，五座城市均为正值，高低排名为“上海-杭州-深圳-北京-苏州”。

四、地方政府控制流动劳动力教育培训风险思考

为了对上述评价体系的结果展开进一步思考，本文依据整个评价体系中指数的向性值，将每个指数指标分为“风险因素指标”和“抗风险因素指标”，即向性值为+100时，该指数指标为风险因素，反之为抗风险因素。由此得到北京、上海、苏州、杭州及深圳等五市的风险指数与抗风险指数情况，如图2所示。

从图2的风险因素指数来看，深圳市最高杭州最低；从抗风险因素指数来看，北京市最高，苏州最低。再结合表2的综合评价结果，可见深圳市呈现显性的流动劳动力培训风险是因为其风险因素；而北京呈现隐性且风险性最低的原因是其抗风险能力较强。基于此，本研究将从资源紧张、劳动力失业及劳动力流失三个系统层出发，思考如何控制流动劳动力教育培训的风险，其具体的对策将从降低风险因素和提高抗风险能力两方面出发。

表2　我国流动劳动力集中城市培训教育风险评价结果

图2　五市风险指数与抗风险指数

（一）提升教育资源利用率，加大公共财政投入，降低社会资源紧张风险

以往部分学者认为，流动人口如在流入地能享受本地居民同等教育资源，势必会导致更多的外来人员涌入，造成本地教育资源的紧张，教育质量的降低[3]。这也是地方政府在促进本地流动劳动力教育培训工作上最大的风险因素。正因为如此，很多人口集中的大城市，如北京、上海等，通过各种政策手段限制外来人口的流入，以保护本地居民的社会公共资源。但是，依靠严格的限制人口流入手段来控制风险，有可能从另一方面增加了风险的存在——即本地区原本所需的流动劳动力会因此而流失。所以，要控制流动劳动力的教育培训风险，其实应该探讨的是如何将所拥有的有限公共资源效能最大化。

1.运用各种手段提升教育资源的利用率，降低教育资源紧张的风险性

每个地区或城市所拥有的教育资源量，特别是中高等优质教育资源，是和多方面的因素相关，如地区的文化历史、地区的经济政治地位等。但是这些均是在短期内无法改变的，也意味着一个城市和地区高等和职业教育培训的资源量是有限的。因此，要降低教育资源因人口增多而带来的风险，其见效较快的手段便是提升教育资源的利用率。目前，在我国无论是职业教育还是高等教育，从其招生至就业、从机构设立至人员编制、从管理运营至财政经费使用等各个环节，一般均受到相关政府部门的监管或者约制，这与当前的市场经济格格不入，更不适应我国当前的经济新常态。因此，将教育资源推向市场，由市场来配置资源，这不仅有利于优化和提升教育资源的质量，还能提高教育资源的利用率，进而降低教育资源紧张而产生的风险问题。

2.政府公共财政投入还有待加大，以提升政府自身抗风险的能力

一般在欧美发达国家，政府公共财政投入教育的经费一般占该国家（地区）GDP总量的5%以上，但就本研究中五座城市的公共财政对教育的投入情况看，远没有达到发达国家水平，如表3所示。

表3　2014年五座城市的公共财政对教育投入的情况

本研究中的五座城市均为我国经济发达城市，其GDP的排名位列我国前十，有的甚至赶超了发达欧美国家的水平，这也就意味着我国地方政府对教育的财政投入是有很大提升空间的。教育财政的增加，势必可以提高教育的质量和发展水平；在外来人口有规律增长的前提下，高质量、高发展水平的教育资源其自身容纳接受人口量的弹性较大，抗风险能力较强。

（二）改革劳动力供给侧结构，完善社保系统，应对劳动力培训后的失业风险

1.展开供给侧结构性改革，平衡劳动力供需，降低流动劳动力失业的比例

2015年十八届五中全会指出要“深化改革”，“着力实施供给侧结构性改革”。其实，随着近年来我国经济转型、产业升级，社会发展中对劳动力的需求也发生了变化——从原本“量”的需求转向“质”的需求。企业对劳动力的需求开始追求劳动力的素质、劳动力的技能。流动劳动力在过去几十年时间里是我国经济发达地区的建设主力军，在未来也将是经济发展的劳动力供给主体。如果这一群体一旦失业，带给城市地区不仅仅是治安稳定问题，还将造成经济发展中所需劳力的短缺问题。因此，必须着力劳动力供给侧的结构性改革，通过教育培训的手段提升流动劳动力的素质，满足地方经济中的人力需求，降低流动劳动力的失业可能性，也降低地方政府对流动劳动力投入的风险性。

2.完善社会保障系统，提升地区应对流动劳动力失业风险的能力

如上文所述，地方政府促进流动劳动力培训的风险还可能来自对其培训后的失业。一个地区和城市，出现一定数量的失业人口，是属于社会经济发展中的自然附属现象，是不可避免的，但由失业人口引发的社会稳定问题，就是风险所在。而要解决这个风险问题，关键是提高地方政府应对失业现象的抗风险能力，这种能力来自于该地区的社会保障系统。当流动劳动力在流入地接受教育和培训后，如果暂时没有找到工作，也能通过当地的社会保障机制维持生活，并且能有有效的途径尽快找到工作，实现就业。因此，一个地区因失业引发负面问题的风险性并不在于这个地区失业的人口数，而在于参加失业保险的人数。如果参加失业保险的人数占比越高，则一定程度上说明该地区的社会报障系统相对完善，其应对劳动力失业的抗风险能力越强。

（三）注重人的发展，结合地方特色，控制教育培训后的劳动力流失风险

对比五个城市的规模、流动人口的比重及它们的风险评价指数的计算结果（如表4所示），超大规模的城市如北京、上海，其风险排名却在深圳、苏州和杭州之后，而对比这几座城市的GDP增速，深圳、苏州和杭州依然处于经济高速发展阶段，而北京、上海已进入经济新常态的中速发展时期。

表4　2014年五市流动人口数量、占比及GDP增速情况

有学者曾指出，高速的经济发展如果忽视人的发展，忽视劳动力的自身需要，这个地区的社会将存在潜在的风险[15]。而另一方面，借鉴企业应对员工流失的措施中，注重员工自身的发展，培养员工服务特定企业的技能将有效控制劳动力的流失。因此，以下两个措施将有利于控制流动劳动力的流失风险。

1.经济发展应与人的发展相协调，降低流动劳动力流失的风险性

经济建设的本质是要促进全人类发展，而人类发展水平的高低，是一个国家（地区）发展质量典型表现[16]。如果一个地区在经济建设中更关注人的发展，在该地区生活工作的人们（包括流动人口）能感受到较高的生活质量，那么他们自然不愿意轻易离开这个地区。由此可见，地方政府不应去担心对流动劳动力教育培训后他们会转迁其他地区，而应该将打造有利于流动劳动力在该地区生活、发展的社会环境，重视流动劳动力自身的发展，该地区流动劳动力流失的风险自然也会降到最低。

2.将流动劳动力的教育培训与地方经济特色相结合，控制劳动力的流失风险

地方政府促进流动劳动力教育培训之后，劳动力却因为该地区的生活成本或个人发展等原因会转迁别的地区，造成了流动劳动力流失的风险。但是，如果地方政府对流动劳动力的教育培训是围绕本地特色产业，特色经济发展所需展开的，那么一方面这些劳动力满足了地方自身经济发展的需求；另一方面，该部分劳动力在别的地区和城市再就业的可能性就大大降低，使得他们一旦出现要迁移的想法，也会考虑自身劳动力再培训的个人投入问题。因此，将地方特色经济的劳动力需求融入流动劳动力的教育培训，是有效控制其流失风险的手段。

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