我国海绵城市建设商业模式研究<br/>——基于美、德两国的经验借鉴

我国海绵城市建设商业模式研究
——基于美、德两国的经验借鉴

2016-08-12毛依娜

地方财政研究 2016年7期

关键词：海绵雨水建设

满　莉　毛依娜

(1.中国财政科学研究院，北京 100142；2.中国PPP研究院，北京 100036)

我国海绵城市建设商业模式研究
——基于美、德两国的经验借鉴

满莉1毛依娜2

(1.中国财政科学研究院，北京 100142；2.中国PPP研究院，北京 100036)

内容提要：海绵城市建设作为2.0版的新型城镇化、经济启动的加速器，通过加强城市规划建设管理，有效控制雨水径流，将实现“修复水生态、改善水环境、涵养水资源、提高水安全、复兴水文化”五位一体的目标。中央安排近200亿的中央专项资金给予支持，对采用政府与社会资本合作 (Public PrivatePartnership，PPP)模式达到一定比例的项目将奖励10%。海绵城市作为非经营性项目，在推动项目过程中政府与市场边界及其商业模式不确定，进入门槛较高，利益风险分配分担机制不清晰，可操作性受限，导致社会资本的参与热情有余、动力不足。本文以和谐共生、低影响力开发理念、绿色可持续为理论依据，阐述分析目前非经营性项目建设的难点，并结合国外海绵城市建设的经验与实例，从海绵城市建设绩效评价与考核指标出发，提出海绵城市建设商业模式的总体思路与路径，并提出具体的应用建议。

海绵城市PPP模式商业模式低影响力开发绩效评价

一、海绵城市建设背景

随着我国工业化进程的加速，城镇化建设正在经历一个低起点、高增速的发展过程，由此引发的水生态、水污染、城市内涝等城市水问题愈发严重。习近平总书记多次提到将建设海绵城市作为新时期城市治水的重要内容。国家各部委先后发文引导海绵城市建设。2014年10月，住房城乡建设部颁布《关于印发海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建(试行)的通知》；国家财政部、水利部、住房城乡建设部于12月印发《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》；2015年,三部委联合启动了海绵城市建设试点工作，济南、武汉等16个城市通过层层筛选被列入国家级试点名单；随后，住房城乡建设部出台《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》；8月，水利部印发《关于推进海绵城市建设水利工作的指导意见的通知》。10月，国务院办公厅印发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》,明确海绵城市建设是城市发展的方向，优先推进PPP模式明晰海绵城市建设的融资方向，并确立我国未来推进海绵城市建设的工作目标和基本原则。“海绵城市”是指城市能够像海绵一样，在应对各种环境变化和承受自然灾害等方面具有良好的弹性。降雨时，对雨水进行吸收、储存、渗透、净化等一系列雨水管理，补充地下水；当城市缺水时将蓄存的水释放并加以利用，最终形成一个雨水管理循环系统，达到“自然积存、自然渗透、自然净化”的城市发展新模式。经济和社会功能的优先性是传统的城市建设理念，追求“坚固耐用、经济美观”，缺乏生态环境和水源涵养功能的社会认知感，对城市中存在的水文效应考虑不足。例如，为了增加建设用地，城市河湖进行围填；为了解决雨天道路泥泞的问题，城市建设中的马路和停车场等通常采用硬化方式；为了节省河道两岸土地，城市河道也采用渠化方式，人为增加排水流速，缩减河道断面等等。海绵城市建设就是改变传统的城市治水理念，在城市规划、设计、建设领域进行的一次创新。海绵城市偏重于尽可能地维持区域天然状态的水文条件下进行城市开发和建设，充分利用城市道路、绿化、公园等基础设施为载体，制定适应于不同城市的、可操作性强的实施战略。推进海绵城市建设过程中，一些问题制约了海绵城市在我国的发展。一是海绵城市建设投资规模大、增长快，资金保障比较困难。基于城市总体建设规模，以及地方经济增长及财政状况，建设海绵城市的资金需求有较大的超前性。住建部的统计数据显示，海绵城市建设投资约为每平方公里1-1.5亿元。无形中拉大了资金需求与财力和筹资能力的差距，导致融资的任务重、难度大。二是多元化的投融资格局尚未形成。目前，海绵城市建设领域市场开放度不高，体制、机制性的障碍还比较严重，融资渠道狭窄，方式单一。三是专业技术力量薄弱，管理理念相对滞后。四是海绵城市建设配套的政策、机制尚未成熟完善。中央财政为海绵城市建设试点提供专项资金补助支持，按照“一定三年，分档补贴”的原则，对进入海绵城市试点名单的直辖市每年补贴6亿元，省会城市补贴5亿元，其他城市4亿元。除政府补贴外，政府鼓励社会资本参与海绵城市，对采用PPP模式奖励10%。社会资本将成为海绵城市建设运营中投融资的重要渠道。因此，政府和社会资本合作(PPP)是推进海绵城市建设的重要抓手。作为非经营性项目，社会资本参与度不高，需要多元化融资模式的介入。20世纪90年代发展至今，我国雨洪管理技术方面有许多研究，但是海绵城市的提出，国内缺乏“商业模式”的研究与制定。本文通过介绍发达国家城市雨水管理的发展情况，结合国外海绵城市商业模式的运用进行较为详尽的综述，为我国海绵城市的开展提供经济视角和总体思路。

二、国外“海绵城市”建设技术及商业模式

目前，美国、德国、英国等国家和地区的“海绵城市”在全球领先。美国的雨洪管理主要采用低影响力开发(LowImpacted Development，LID)和最佳管理措施(Best Management Practices，BMP)两种策略，现在美国已全面提出绿色基础设施(Green Infrastructure，GI)。类似地，澳大利亚采用水敏感城市设计(Water Sensitive Urban Design,WSUD)，英国实施可持续排水系统 (Sustainable Urban Drainage, SUDS)，以及新西兰运用低影响城市设计与开发(Low Impact Urban Design and Development,LIUDD)。本文着重对德国和美国的海绵城市建设技术和收费机制进行归纳，着重分析比较他们的商业模式运作情况。

(一)德国

1.德国雨水处理系统

德国雨水处理系统对径流的处理，要求开发后的水文条件接近于开发前的自然特征，从源头、传输途径、末端三个过程进行控制调蓄。源头控制是指从最初径流产生处进行处理，降低因径流的汇集而造成污染物扩散的风险。一般源头控制可以采用透水铺装、屋顶花园、雨水收集罐、城市绿地等分散式设施。德国雨水处理系统经过多年发展已日趋成熟，主要的雨水处理措施有三种：一是屋顶雨水集蓄系统，屋顶收集的雨水进行简单的处理达到杂用水水质标准，一般用于社区的植被浇洒和厕所冲洗等非饮用用途。专家评估屋顶绿化工作达到一定密度后，未来至少可以储存60%的雨水。二是自然渗透系统，采取植草沟、洼地、透水地面等措施，不仅降低下渗水量和速度，而且雨洪处理设施可与城市绿化景观系统融合，从而改善局域小气候兼具雨水调蓄及景观、调节等多重属性。三是雨水截流系统，比如德国设计绿地低于地面，在绿地内建造雨水滞留设施吸收雨水。根据调查统计结果显示，草地覆盖的土壤比同土壤条件的裸地稳定入渗率高15%-20%。如果草地茎根密集且草叶繁茂，一般在地表有2cm深水层可储存雨水，不易快速流失。途径控制指的是将城市道路的径流雨水引入绿地进行下渗、蓄水、调节等处理。一是非交通干道路面常采用砂石或植草砖等易渗透路面，将剩余的径流优先排到道路绿化带。二是道路横断面设计处理径流，注重道路横纵坡坡向、路面与绿化带的竖向关系的设计，使径流雨水能快速积聚后引入绿地或其他处理设施。三是雨水设施的设计和布局。地表雨水设施应避免径流在地表积蓄停留过久，对径流进行截污处理。末端调蓄包括湿地、湖泊等储存雨水径流的景观水体，能够消纳自身及周边区域的径流雨水。径流利用沉淀池等装备设置对进入绿地内的径流雨水进行预处理，防止径流雨水对绿地环境造成破坏，位于末端调蓄的设施内种植植物宜选择耐盐、耐淹、耐污等能力较强的本土物种。

2.德国雨水收费模式

德国在法律手段方面积极配合海绵城市的建设，出台联邦水法、建设法规和地区法规来保证水的可持续性利用。1986年和1996年两次修改联邦水法,分别提出“每位用户有义务节水,保证水供应的总量平衡”和“水的可持续利用”理念并强调“排水量零增长”的概念。各州有关雨水利用的法规、政策导向的基础是联邦水法。德国采取雨水排放费与经济激励等措施实现排入管网径流量的零增长。德国目前通过征收高额雨水排放费限制不透水地面，并且按不透水地面的面积收取雨水排放费。雨水排放费的定价是普通自来水价格的1.5倍，采取雨水处理措施的用户可获得减免优惠。同时在新建工业、商业及居民小区时，住宅、厂房、花园等建筑如没有雨水利用装置，政府将根据建筑物造价征收一定的雨水排放费，此项资金主要用于雨水项目的投资补贴，以鼓励雨水利用项目的建设。为此房地产开发商则纷纷建造绿色屋顶等利用装置。对于能主动收集使用雨水的住户，政府每年都给予一定金额的“雨水利用补助”。

(二)美国

1.美国雨水管理技术

美国的城市雨水管理总体上经历了排放、水量控制、水质控制、生态保护等阶段，雨水管理理念和技术重点逐渐向低影响开发(LID)源头控制转变，逐步构建污染防治与总量削减相结合的多目标控制和管理体系。LID是通过分散的、均匀分布的、小规模的雨水源头控制机制，用渗透、蒸发、过滤、存储等手段，实现控制暴雨所产生的径流和污染，避免开发造成的水文扰动。技术的前提基于雨水管理不应该被看作是雨水处理，而是在流域底部用大型的、昂贵的末端治理设施输送和管理。目前，美国结合工程和非工程措施的方法进行雨水的控制和处理。方法强调源头控制、自然与生态措施、非工程方法、以及与植物、绿地、水体等自然条件和景观结合的生态设计,如植物浅沟、湿地、植被缓冲带等,大量应用由屋顶蓄水或入渗池、井、草地、透水地面组成的地表回灌系统，以获得环境、生态、景观等多重效益。

2.美国雨水管理商业模式

美国国会积极立法保障雨水的调蓄及利用。为了加强对雨水径流及其污染控制系统的识别和管理利用，美国颁布了1972年的联邦水污染控制法(Federal Water Pollution Control Act,FWPCA)、1987年的水质法案(Water Quality Act,WQA)和1997年的清洁水法(CleanAirAct,CWA)。就地滞洪蓄水，联邦法律要求对所有新开发区强制实行,即改建或新建开发区的雨水下泄量不得超过开发前的水平。在联邦法律基础上,各州相继制定了《雨水利用条例》保障雨水的调蓄与利用。与德国较为单一的收费模式相比,美国联邦和各州采用控制总税收、发行义务债券、联邦和州给予财政补贴与贷款等一系列的经济手段，确保雨水的合理处理及资源化利用，推动城市与区域海绵城市的可持续性发展。美国弗罗里达州和博尔德市制定专门的雨水管理条例和雨水税收制度，控制新开发区的径流量保持在较前的水平，否则增税或罚款。

(1)市政债券

美国LID融资战略多采用由城市或机构发行的市政债券筹集公共项目资金，包括由政府税收担保的一般责任债券，以及由项目收益作为抵押担保的收益债券。在美国洛杉矶，这两类市政债券为低影响力开发的建设和规划筹措资金。但是，发行债券仅仅覆盖资金成本的一部分。因此，美国低影响力开发项目持续的维护运营费用依赖于私人部门的参与。

(2)LID替代费用

LID替代费用(LID in-Lieu Fees)指的是美国城市的一些地区密集开发，允许多层渗透物，对于这些地区，城市筹集资金可通过向开发商收取替代费用于维护发展LID项目。替代费增加了低影响力开发规则的灵活性，使得LID成为一个有政治吸引力的选择。因为LID的目标是根据当地水平进行雨洪管理，所以这是替代项目接近于原始项目地点最重要的原因。

(3)增加雨水污染治理费

雨水污染治理费(Storm water Pollution Abatement Charge，SPAC)起源于《居民洛杉矶税法》，用于接收、运送、抽水、建设以及维护排水设施而产生的费用。洛杉矶城市流域保护部门每年筹集大约2860万美元用于开发和实施本城市的雨水治理项目。雨水治理费的增加是增加未来LID项目收益和运营维护成本的一个非常好的资金来源。1993年，雨水治理费费率最初设定为每等价住宅单元为23美元(218号提案)，这个费率实施了15年，限制了政府增加费用的能力。随着国家通货膨胀率增加，雨水治理费也逐步增加，2008年达到33.81美元，为城市产生额外1340万美元收入。2008年，流域保护部门总体SPAC收入为4200万美元，而不是仅仅2860万美元(46%的差距)。

(4)个人雨水排放费

个人雨水排放费 (Individual Parcel Drainage Fees，IPDF)基于居民房屋的不透水面层区域的排水量。IPDF在德国已经实施了很多年，但对于美国这是一项很新的措施。个人排水评估(Individual Parcel Assessments,IPAs)特别适合于低影响力开发，因为他们提供给居民一种经济诱因，降低他们土地的不透水面层大小。另外，他们影响整个城市(支持LID分散雨水管理的目标)评估系统获得的数据给未来流域规划成就带来了有用的信息。IPDF的计算和管理办法在不同地区有所不同,比如华盛顿奥林匹亚市的收费类型分为两类，居民区和非居民区。居民区的一个等效居住单元 (ERU)为其等效不透水面积(2528 m2),收取费用为4.50美元/(ERU·月);非居民区则按管理费用、径流水量费用和径流水质费用收取。印地安那州瓦尔帕莱索县将雨水排放费的费率分为六级,单户家庭以3.00美元/(ERU·月)为基准,住宅楼以2.25美元/(ERU·月)为基准进行计算;而非居民区则按不透水面积大小分别征收不同的雨水排放费。相比IPAs，洛杉矶目前依赖于每块土地住宅单位的雨水治理费，并不是房屋不透水面层的尺寸大小。因此，IPAs对于企业或居民运用低影响力开发BMPs没有激励作用。城市可考虑回扣制，降低或免除房屋径流100%渗入的费用。为了降低洛杉矶房屋预期的不透水层面成本，在IPAs计划的第一年洛杉矶要求企业或房屋所有者为专业的土地评估付款，第二年公众开始支付排水费。西雅图收取所有房屋所有者雨水管理服务的年费，基于每户对市政排水系统预计流量的影响。费用产生的收入用于建立新的雨水管理设施，运营和维护的支出。小块土地收取统一费率的费用，而大块土地费用根据他们的预期不透水层面的面积收取。功能性房屋、现场雨水蓄洪水库可以申请信用降低他们的排水费。

(5)“百分之一绿色街道”基金

目前，美国奥勒冈州最大的城市波特兰发起了“百分之一绿色街道”基金，在城市优先权下筹集项目建设预算的1%，不遵从波特兰雨水管理指南。随着波特兰城市委员会出台绿色街道法，该基金于2007年成立。该基金用于绿色街道性质的建设融资，遵循LID指南。社会资本方申请绿色街道补贴帮助LID项目的基金设计、建设和材料。洛杉矶也实施相同的计划，基金设计要考虑基金运作和维护成本以及建造成本。

(6)停车增量融资

停车增量融资产生重要的收入用于建设新的低影响力开发项目，更重要的是，资金用于运营和维护成本。绿色停车场的建设是比较成熟的，并且有明确的收费点。另外，停车场还可进行雨水洗车，增加雨水循环率。

(7)激励机制

美国采用多种补贴的形式激励美国的LID事业。一些地方政府专门将雨水收集列入重要的环保项目，充分给予相应的政策支持。在芝加哥绿色屋顶计划中，当绿色覆盖屋顶比例高于50%或者面积大于2000平方英尺(约合185.8m2)，开发商可获得由政府提供的“密度奖金”。另外，通过安装集雨桶、植树等方法个人居民可以获得直接的现金补贴。

三、国内海绵城市商业模式探索

(一)非经营性项目推进PPP的难点

海绵城市承载的雨水收集利用、污染防控、保护生态环境等功能多带有公用事业性质，不具有盈利性。海绵城市作为典型的非经营项目，推进PPP模式过程中存在很多难点。一是公益性项目缺乏可靠的收益来源，商业模式尚未确定，社会资本参与积极性不高。二是公益性项目需要靠政府兜底，加重财政压力，实际没有缓解财政负担。三是公益性项目大多是教育、健康养老、环保、文化市政等基础设施建设规模大、周期长、涵盖领域广、跨部门多，我们应着重打造各行业的优秀专业团队，多方共同合作参与；四是目前PPP相关的风险分担机制尚不成熟。由于缺乏足够的PPP项目经验，国内尚未出台相关文件或法律规定发起人(建设方、运营方、融资方)、中介机构(规划设计、咨询)等风险共担机制。另外，缺乏利益分配机制合理化，缺乏定价机制合理化以及对企业的条款约束性，导致一部分项目出现暴利或亏损，违背PPP模式的基本原则。五是缺乏实际操作的经验和技能。开展公益性项目更行之有效的是采用PPP模式，需要真正的市场测试、商业计划等，这对许多地方政府来说很陌生的，特别是传统的项目模式逐步被PPP模式取代。但是，推广延展到政府按可用性支付或者可行性缺口付费的项目时，地方政府需要对系统深入了解，而且需要规则指引。产权、回报、政府付费标准的确定是非常复杂的，必须建立PPP财务模型，建设运营成本合理界定，财政上需要建立一个标准。六是缺乏法律支撑。我国目前规范PPP项目运营以“部委发通知、制定政策”为主导，而这种方式法律效力较低。PPP模式下，项目公司、招投标和税收优惠等问题需要特别的法律约束，其中部分PPP涉及的法规与一般法规可能存在一些冲突。国务院各主管部门应从全局性、系统性的角度出发制定PPP法律，明确PPP应用的领域与方式，保证PPP项目的各方利益不受损害，实现政府和社会资本各方利益的最大公约数。

(二)我国海绵城市商业模式设计

目前，海绵城市建设中各部门一直在商讨海绵城市的商业模式，抓住建设的赢利点推动“PPP+海绵城市”建设。创造条件，研究利用中央预算内投资、银行资金等建立股权投资引导基金，吸引社会投资。加快推进PPP模式、政府采购模式，对于符合条件的重点项目，给予积极支持。就多渠道的融资模式而言，继续推广债贷组合、投贷结合、租贷组合、资产证券化等模式，引导基金、贷款、债券、保险、信托等各类金融资金广泛参与海绵城市建设、以及相关的公共产品和服务供给，最终形成多元化的投融资模式助力海绵城市的资本投入，作为海绵城市商业模式的其中一个重要环节。

1.海绵城市资产包

海绵城市主要依靠政府出资，但较低的回报率，成本较高，技术水平要求较高使社会资本参与积极性不高。“技术+产业基金+模式”创新，既可以解决政府债务，也可以扶持产业发展。利用SPV (Special PurposeVehicle)公司，使得产业基金和海绵城市相结合。将以项目为单位上升到以城市、国家为单位的高度，形成全方位的海绵资产包，包括从规划、设计、投融资、建设与运营管理，真正孵化航母级综合海绵城市的上市公司。引进技术、资本、产业，成为一个团队推动海绵城市建设上下游产业链，打造一流海绵城市建设团队。严格运用PPP模式并且成立PPP项目公司，最终现金流增发到上市公司或者通过资产证券化形式。另外，非经营性项目由于无现金流，可与经营性项目打包。地方政府不用额外投资，合并补偿公益性项目的收益。考虑到海绵城市建设外部性，一些收益直接汇集到平台上。当收益超过一定比例(比如5%)时可以进行资产证券化，或者定向增发至上市公司转化为另一种资产证券化。海绵城市资产包的运作模式可以更好地孵化为新的上市公司，引导海绵城市建设规模化、产业化，最终实现海绵经济的崛起，提升总体的经济效益。

2.税收机制

PPP模式的产生是一种倒逼机制的产物。公共产品理论上是由政府买单，但是海绵城市建设存在的内生性和外溢性，海绵城市建设后生态环境等的改变是对于所有居住的居民而言的。公共产品具有效用的不可分割性、消费非竞争性、受益的非排他性特征。住建部提出海绵城市建设绩效评价与考核指标分为水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度六个方面。最终根据绩效结果、人民的满意度等，由受益者付费可直接反映在税收上。海绵城市调水、蓄水、美化环境方面的影响，对响应的利益相关方收费并鼓励其投资。主要的受益者包括政府(包含市民)、保险公司、自来水公司、用水密集型产业、商业旅游酒店住宅等项目的开发运营商，而最终的受益者是纳税人。通过水权、地权的让渡鼓励社会资本和纳税人参与。因此，从财政层面来看，税收将会是最后一把抓手或者是最有效的抓手。从宏观层面来看，我国海绵城市的商业模式中紧扣着不仅仅是经济效益，还有社会效益、生态效益、环境绩效等等。

3.雨水治理费等其他使用者付费机制

这种收费机制类似于税收机制，只是在不同的环节进行收取。很多专家都认为不应该考虑使用者付费，毕竟海绵城市是作为非经营性项目，但是由政府兜底无疑加重了政府的财政负担。为了海绵城市的可持续发展，德国、美国已采用使用者付费，比如雨水排放费。目前，我国已经采取污水处理费的收取，类似于雨水治理费。1月26日，国家发改委、财政部和住建部联合下发通知，以“污染付费、公平负担、补偿成本、合理盈利”为原则，规定合理制定和调整污水处理费、加大收费力度等问题。污水处理收费标准是补偿污水处理和污泥处置设施的运营成本并合理盈利。原则上，城市污水处理收费标准在2016年年底前每吨应调整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元；县城、重点建制镇每吨应调整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。因此，最大程度上改造各社区、各户的雨水渗透等设施，做好最大限度的雨水收集。

4.资源补偿模式

虽然单纯的海绵城市建设很难找到盈利点，但海绵城市包含很多板块的建设，我们可以利用这种资源补偿模式的项目也被称为资源补偿项目(ResourceCompensateProject，RCP)。具体来看，在这种项目中，政府通过对PPP项目公司进行补偿的方式，将基础设施或公用事业项目(地铁、隧道、环境治理等)周边一定数量的资源(如土地、旅游、矿产)的开发权出让给PPP项目公司，最终以这种附加资源捆绑的方式来提高项目公司在该项目中的整体盈利能力，从而确保项目投资者获取合理回报，调动投资者的积极性。相较于其他方式，这种方式可以进一步减轻政府的财政压力，尤其是对于项目所提供的公共产品或服务属于非经营性项目 (没有任何付费机制、现金流入)，或准经营性项目(仅有限的付费和现金流入，但依靠项目本身根本无法收回投资成本)，则推荐考虑采用公共物品供给的捆绑模式，从而避免面临财政压力大的问题。由于海绵城市建设项目的长期性，在捆绑开发权的同时，政府还需要考虑商业开发计划的合理性和稳定性，一个不良的开发计划除了会对私人投资方造成损失外，对于公共项目本身亦可能是有害的。但不可否认的是，如果能够精心设计和利用这种模式，其所带来的效益也将会是具有联动性的。为政府提供更多的机会在海绵城市商业模式系统中可持续发展。

四、结论

通过以上国内外海绵城市商业模式的分析，以中国元素中国传统文化为核心建立独特的海绵城市建设发展基金，突出以“一体双翼，产融结合”为理念核心，打造“海绵城市基金双核模式”的海绵城市多元化商业模式(如下图)。

“海绵城市基金双核模式”指的是多部门建立的国家海绵城市发展基金，叠加产业投资人技术和财务投资人双核模式“双SPV+双GP(一般合伙人)”的投融资思路。根据国外经验及试点实践证明，建立海绵城市发展基金是以市场化方式建设海绵城市的可行模式。由于政府配套体系完善，我国应尽快形成一套成熟的市场化运作机制。国家应出台配套的法律法规引导海绵城市走市场化道路。各类投资基金、银行保险机构、房地产公司、实业资本、非盈利机构、个人投资者等均是海绵城市建设的投资主体。在产业市场化运作的过程中，政府主要通过购买服务、政府投资基金入股等方式，支持海绵城市建设运营，形成增加公共服务、政府资产增值、促进产业发展的共赢局面。

图1　海绵城市基金双核模式

首先，以社会资本利益最大化为最优原则，为了更好地吸引社会资本，优先政策性银行为城市建设项目贷款并为项目进行信用担保，为后来更多社会资本的加入打下坚实的基础，与金融机构等共同发起设立国家海绵城市发展基金。前期商业模式的设计为社会资本的进入打下坚实的基础，通过设计盈利点让社会资本看到长期稳定的利润和所带来的附加值。投资匹配资金与资源，区域内平衡或跨行业互补，不新增政府债务。行业主管部门对基金进行政策上支持，以及监督基金投资。然后，由海绵城市建设商与政府等PPP实施主体成立SPV公司，咨询公司为项目进行方案设计。基金和社会资本作为资本注入项目公司。项目公司为此城市海绵建设拥有特许经营权，最终通过4种方式获得收益，包括可行性缺口补助、使用者付费、政府付费以及资源补偿。从我国目前海绵城市的长期建设来看，我国海绵城市的付费机制依托于政府付费，政府直接付费购买公共产品和服务。由于海绵城市作为新鲜事物的出现，并且投入成本较高，所以单单依赖使用者付费很困难。海绵城市的建设前期可采取政府付费的模式，纳入当地财政预算，逐步分期还款的方式减轻政府还债压力，放缓经济的下行压力。所谓使用者付费的实现，我国可以采取雨水排放费与经济激励等措施实现排入管网径流量的零增长。我国海绵城市建设应根据当地降水状况与居民拥有不透水地面的面积，计算出每户应缴纳的雨水费，由相应的行政主管部门收取，采取雨水处理措施的用户可获得减免优惠。另外，海绵经济的兴起，以“新产品、新技术、新材料、新工艺”的理念孵化大型上市公司。未来的税收收入将可作为一种途径缴纳给政府并且更好地体现出海绵城市受益方付费机制。当使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助，称之为可行性缺口补助。资源补偿的方式较其他方式而言最容易运用，政府建设海绵城市的同时将周边一定数量的资源(如河湖、旅游、矿产、土地)的开发权出让给PPP项目公司，最终以这种附加资源捆绑的方式来提高项目公司整体盈利能力，吸引社会资本的参与度，保障我国海绵城市的顺利推进。特许经营期满，项目移交政府。以出售资产、资产证券化、上市退出、基金投资退出等方式获得最终收益，并且将所有收益回报给投资方。移交时依照住建部出台的《海绵城市建设绩效评价与考核指标》，检验海绵城市建设情况。伴随着自上而下的政府政策引导模式，自下而上的绩效评价反馈机制，整个海绵城市商业模式运作真正体现了“海绵城市基金+双核模式创新”。运用PPP模式，是完成海绵城市产业革命的唯一道路。

〔1〕财政部，住房城乡建设部，水利部.于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知［Z］.财建［2014］838号.

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