基于供给侧改革视角下的财税政策调整

2016-08-12黄英

地方财政研究 2016年7期

关键词：财政政策财税供给

黄　英

(中共辽宁省委党校，沈阳 110004)

基于供给侧改革视角下的财税政策调整

黄英

(中共辽宁省委党校，沈阳 110004)

内容提要：供给侧结构性改革，成为以后较长时期影响我国经济发展和社会进步的重要因素。在供给侧改革的导向下，我国财税政策调控也面临着重大调整。本文结合供给学派的理论主张，分析了供给侧改革对财税制度的作用机理，然后结合我国现行财政政策和税收政策，探讨了两者的政策效果和现实影响。最后提出了供给侧改革导向下，财政政策和税收政策的调整方向，即财政政策调控的范式将由总量调控转变为结构性调控，税收政策将以降低企业生产税负为重心，深化结构性税收改革。

供给侧改革财税政策政策调整作用机理

近期，从“供给侧改革”概念提出以来，国内各界专家、学者做出了激烈争辩和深入探讨。同时，以供给侧改革为导向的各方面政策、建议等研究文献层出不穷。但是，以供给侧改革为导向，在财税政策调整方面的研究，鲜有著述。很显然，供给侧改革将在今后较长时期内成为国家调控政策的主导方向。在适度增加总需求的同时，逐步强化供给侧为核心的经济结构性改革，将成为推动我国经济结构优化升级和全面深化改革的重要动力。基于以上认识，本文研究的主要内容包括以下四个方面：首先，对供给侧改革与财税制度(或政策)相关关系研究文献的梳理；其次，供给侧改革对财税制度(或政策)作用机理的分析；再次，从供给侧改革出发，分析了财政政策的调整方向；最后，从我国生产企业面临的税负现状出发，结合供给侧改革导向，提出推动税收政策调整的政策建议。

一、相关文献梳理

虽然从供给侧结构性改革 (普遍简称为供给侧改革)概念提出并成为热点词汇，时间并不长，但是对供给侧结构性改革方面的研究文献颇多，而在财税方面的研究，国内代表性文献梳理如下。

贾康，苏景春(2014)以“供给侧”经济学派的演变历程为主线，在系统梳理“供给侧”各个学派的主要逻辑和理论主张的基础上，落脚到新供给经济学提出的供给管理的重要观点。特别是在我国当前处于全面深化改革历史大背景下，肯定需求管理重要性的同时，加强对供给管理的重视和强调，以兼收并蓄的“大融合”理念指导经济结构性调整和经济发展政策，具有重要的应用价值。同时，作者提出了在财税政策方面，增加供给的途径是经济刺激和投资，而增加刺激的主要手段是减税。因此，降低税费，是供给侧管理的重要方面。[1]

郝身永，那艺(2015)从国内外形势变化的分析中得出，我国经济对外依存度很高、劳动力成本不断上升、产能过剩问题愈加突出、能源约束日趋严峻，因此在稳需求的同时更加关注供给侧管理，成为我国经济政策调控的重要取向。增加供给管理的目的包括调整供给结构、矫正总供求失衡以及扩大生产可能性边界、提高生产效率和效益两个方面。而针对中小企业普遍存在的税负负担和社会保障负担比较重的现实困境，从供给管理的角度，降低税收，是行之可行的重要措施。[2]

付敏杰，张平(2016)认为当前我国企业面临的税费负担远远高于发达国家，企业生产成本的高昂，不利于企业发展与技术创新，也严重削弱了我国经济增长的微观动力。而供给侧改革的提出，正合时宜。以供给侧改革寻求中长期经济增长的新动力，就是要改革以企业为核心的经济供给面。企业作为经济体供给侧资源配置系统的中心，价格是资源配置的重要依据。而通过财税制度调整，降低产品的静态财税成本，将极大地提高生产要素的比较优势，并显著降低产品的实际成本。对我国企业而言，降低税费，特别是减少增值税，将有利于增强企业活力和动力，甚至有利于深化市场配置资源的程度，以及提高财税制度的效率。[3]

袁红英，张念明(2016)认为在当前及今后的一段时期，供给侧结构优化将成为新常态下我国财税政策调控的主攻方向。财税政策调控的重心也将从总量控制转变为结构优化。而基于财税政策调控经济运行的作用机理，虽然财政政策和税收政策存在很大差异，但是在供给侧改革导向下，两者的配合将更加重要，共同目的是促进供给侧结构优化。同时，在我国经济治理的范式由总理扩增转变为结构优化的大背景下，财政治理的重心将从需求调控转变为供给管理，而财税政策调控机制地方也将从行政主导转变为市场决定。最后，作者提出了供给侧改革视角下，财税调控政策体系实现的政策措施，如重视市场在资源配置中的基础性作用，集约利用资金，推进“营改增”税制改革，创新财政金融扶持方式，深化税制改革调节收入分配，等等。[4]

二、供给侧改革对财税制度的作用机理

财税制度作为经济发展的重要制度保障，除了具有调节收入分配的作用外，还间接影响经济增长活力与运行状态。从经济发展的供给侧来看，财税制度对资源配置有极其重要的调节作用。

(一)供给侧改革对财政制度的作用机理

供给侧结构性改革属于供给侧管理，不同于需求侧管理。自改革开放以来，我国经济保持了长期的高速增长，既得益于改革开放的红利，也得益于国外经济环境的改善，更得益于需求侧管理的实施。我国在需求侧管理方面，长期以经济刺激的手段和逆周期调控的方式，管理着宏观经济运行的态势。以投资、出口、消费作为“三驾马车”，以积极的财政政策、审慎的货币政策为调控措施，一方面注重有效投资对经济的拉动作用，另一方面刺激消费需求，增加有效需求，防止经济衰退。具体地，当经济出现衰退迹象时，通过实施积极的财政政策和货币政策，比如政府购买增加、增加转移支付、降低税收，或者增加政府投资，降低基准利率等，扩大总需求，促进总供需基本平衡；相反，当经济出现过热时，通过紧缩性财政政策和货币政策，如增加税收，降低政府投资，或提高基准利率等，抑制总需求，保持经济的相对平衡。从政策效果来看，需求侧管理更加关注短期政策效果，所运用的货币政策和财政政策具有时滞短、政策效果明显的特点。从需求侧管理的本源而言，需求侧改革的目的是通过刺激经济活动主体的经济行为，对产品增量施加影响，而不考虑承担“存量”消化的任务。[5]供给侧改革侧重供给端，而不仅仅是生产环节，而是整个经济结构的转型升级，因此，供给侧改革更加注重制度建设。从改革的效果看，供给侧改革是利用政策或者制度发挥作用，注重中长期的制度建设，降低制度性交易成本，而非短期的需求管理方式。供给侧改革兼顾了需求管理的局限性，供给管理的任务及包括增加“增量”，也包括消化“存量”，并根据“不破不立”的原则，清理“僵尸企业”。

财政制度作为国家经济制度的重要组成部分之一，是国家治理的重要基础和支柱。明确财政制度供给侧改革，首先要认清当前我国财政部门在经济社会中的角色定位。长期以来，我国经济过度依赖高投入、高消耗的粗放型增长方式，依靠资本、劳动、土地等的过度投入，刺激经济增长，也导致财政部门定位存在结构性错位。财政投入常常在需要资金引导、扶持或培育的高新技术产业，存在缺位、支持不力的现象，导致企业产能无法形成；而又在成熟的行业或市场领域，常常代替民间资本，大举干预，影响企业活力和行业有序竞争；在部分产能过剩、技术落后和亟需淘汰的产业部门，财政资金又盲目投资，造成尾大不掉，资金浪费等。其次，从供给侧改革的要旨出发，供给学派认为，财政支出具有挤占民间支出的“挤出效应”。而且政府财政支出的经济效益低于民间资本支出，民间投资更具有生产性。因此，应当适当约束财政支出规模，降低挤出效应，活跃市场活力。

虽然我国提出的供给侧结构性改革，不完全等同于西方供给学派的基本理论主张，但是，从供给侧进行的财政体制或政策调控，本质上要求从总量调控转向为结构调控。财政总量调控，注重财政收支平衡和财政发债规模等。而财政的结构调控通过有保有压、有扶有控，主要体现在以下三个方面：一是区域结构。我国各个地区之间，由于资源禀赋、地理位置、政策倾斜程度等各种原因，造成区域发展不平衡，地区间收入差距明显，基本公共服务水平很不均等。亟需建立合理、科学的税收收入再分配机制，通过横向或纵向转移支付，平衡地区间财政资金，促进公共服务水平均等化。二是需求结构。目前我国消费与投入结构失衡，高投入带来了高产出，但是并没有带动消费增长，造成内需不足，经济增长乏力。通过财税政策，调整初次分配和再分配水平，是激发有效需求，优化消费结构的重要途径。如，利用转移支付，对低收入者给予较高补贴，降低中低收入者的所得税和流转税等等。三是产业结构。在我国产业结构构成中，第二产业比重仍然占据主体地位，服务业发展虽然迅速，但是比重仍然较低。高新技术产业和产能过剩产业并存，亟需通过财政手段，对高新技术产业实施税收优惠，扶持相应企业尽快成长。

(二)供给侧改革对税收制度的作用机理

供给侧改革对税收制度的作用机理，主要体现在生产端方面。具体的作用机理体现在两个方面：降低生产成本和促进技术进步。税收制度的重要作用在于通过设置不同的税费结构、征收环节和税费水平，影响到生产活动的各个环节，从而在一定技术水平下对要素禀赋施加影响，并最终影响产品定价。从短期而言，税收制度具有静态稳定性，已经确定的税费结构和税率水平，适用于相同要素使用类型的各类企业。企业产品的价格是在投入要素生产成本总和的基础上，另外加上各类税费所组成的。即中间投入品或制成品的价格由投入要素成本和税费成本两个部分组成。因此，税费成了影射到生产要素之上的产品价格。对各类企业而言，税费负担的大小直接影响到产品定价，进而影响到产品的市场竞争力。从长期而言，税收制度能够影响企业创新和技术进步程度，进而影响全社会资源配置的效率。税收制度从供给侧出发，进行税收结构性调整，对技术企业和创新型企业进行有区别的征税方式，将有利于促进企业技术进步，降低企业的机会成本和创新成本。

综上所述，供给侧改革主张通过降低税负，提升财政服务质量和效益，优化生产结构，改善经济增长的环境，利用制度建设和结构性政策调整，创新政府干预经济的方式，推动产业结构升级、总供需持续平衡和经济稳定增长。

三、供给侧改革与财政政策分析

(一)我国现行财政政策分析

在需求管理的指导下，我国财政政策追求总量管理范式，通过调控财政发债规模，调节财政收支平衡，达到对经济运行态势的调控。特别是在宏观经济面临衰退时，利用积极的财政政策，刺激总需求，往往导致经济增长“有量无质”，经济体中存在高杆杠、高通胀的隐患，甚至导致随后经济过热。

表1　中国财政政策回顾（2012-2016）　单位：亿元

表1反映了2012年-2016年，我国财政政策实施的情况，在五年间积极财政政策发挥着刺激经济增长的作用，从全国赤字规模看，呈现出逐步扩大的趋势，除了2012年赤字增量同比降低1000亿元以外，其他年度均呈增长态势。在财政赤字内部结构中，中央财政赤字仍旧占据绝对份额，地方财政赤字主要来自中央代发的地方债规模；从绝对数额上可以看出，由于积极财政政策的实施，无论我国财政赤字总规模，还是中央、地方财政赤字规模均增加了一倍多。而根据2016年政府工作报告提出的财政赤字规模，达到了2.18万亿元，主要用于减税降费，降低企业负担。

然而，从财政政策的实施效果看，不断扩大的财政赤字，并没能有力地化解经济下行压力。我国经济增长的速度自2010年第一季度的12.2%开始，呈连续下降态势，到了2014年第四季度7.2%，到2015年更是低于7%的增长速度，全年GDP同比增长6.9%。2016年第一季度GDP增长速度预计在6.7%左右。单纯以需求管理为核心的稳增长的积极财政政策，不仅没有使经济体摆脱增长缓步下降的通道，而且导致财政政策效果快速递减，经济增长的政策依赖程度越来越大，而由于政府投资带来的挤出效应和财政赤字的弥补等，造成企业利润增长缓慢，市场活力受到抑制。因此，需要从新的角度考虑财政政策对经济增长的实施过程，改善财政政策作用于实体经济的途径，更好的发挥财政的服务职能。

(二)供给侧改革进程中财政政策调控的方向研判

基于供给侧改革的核心思想，就财政政策的调控方式而言，更加倾向于减少财政赤字，调控财税内部结构，减少财政投资刺激，促进经济在一个低通胀水平下稳定增长。因此，基于供给侧改革的视角，我国财政政策将由以往的总量为导向转变为结构性调节。为推动实现财政政策的结构性转向，本文提出以下政策建议。

第一，改革财政资金供给，释放新需求。调整财政资金供给端，在供给方向上，严格控制财政资金支出领域，力争将有限资金用在关键领域。在扶持产业方面，合理配置财政资金，提供财政资金配置效率。破解产业发展瓶颈，对高新技术产业、战略新兴产业等加大财政资金支持力度，特别是影响到国民经济产业结构优化升级的高端产业等，要不断根据产业调整的要求，加大财政资金投入，促进提质增效。在重要技术基础研究和应用研究方面，增强财政保障力度，促进技术创新和基础技术积累。在投资消费方面，注重将短期投资需求转变为中长期消费需求，形成新的消费增长点。以往仅仅将投资消费作为宏观调控的短期方式，而不能充分重视中长期财政投资对经济增长的推动作用，忽视了财政投入所释放的新消费需求。[6]

第二，财政政策目标由稳增长转变为调结构。较长时期以来，财政政策目标以需求管理为指导，以盯住增长速度为目标，造成了财政赤字持续扩大和财政政策效果快速递减，并产生了负面影响。而从供给侧出发，应将促进结构调整作为财政政策的目标。财政政策以调结构为目标，首要的是规范中央政府和地方政府的财政政策调控行为。比如，大幅消减专项转移支付，适度增加一般性转移支付；适当减少财政资金补贴，降低价格扭曲程度，减少政府对市场的干预，促进市场公平竞争。

第三，改革财政支出结构，降低挤出效应。供给学派认为，政府财政支出对民间投资具有很大的排挤作用，而民间支出比政府支出具有更大的生产性，因此应适当限制政府开支，促使资源由政府部门转向私营部门，激发市场活力。同时，应当调整财政支出结构，对公共服务领域加大消费力度。推进教育、卫生、养老、金融等服务业的提质增效，推进公共产品服务体系建设，促进大众创业、万众创新，激发市场活力和社会创造力。

第四，加快实施中期财政规划，助推政府科学决策。编制中期财政规划，强化中期财政规划的预算约束能力，才能从制度上保障财政规划编制的稳定性和连续性，避免“任期制”等人员变动对财政收支的影响，同时，有利于避免财政资金浪费和规划项目的半途而废。此外，中期财政规划的实施，能够促进政府各个部门、各期项目之间的跨期统筹安排，推动政府科学决策。[7]

图1　2003年-2014年我国生产税占GDP比重

图2　2003年-2014年中、日、美、瑞四国生产税占GDP比重比较

四、供给侧改革与税收政策调整

经济体的供给侧是以企业为中心的资源配置系统，而各要素的价格是资源配置的重要依据。税收政策又是影响产品定价的重要影响因素。本节将从我国税负现状和供给侧改革对税收政策调整的影响，两个方面展开分析。

(一)中国税收负担现状

1.中国企业税费高于主要经济体

GDP计算方法之一收入法，就是根据各生产要素在生产过程中应得的收入份额进行计算，分为劳动者报酬、生产税净额(生产税扣除生产补贴，以下简称生产税)、固定资产折旧和营业盈余四部分。其中生产税包括了企业劳动生产中需要缴纳的各类直接、间接类税金，如增值税、消费税、关税、房产税、资源税等，但将企业所得税作为营业盈余的一部分而排除在外。生产税净额与GDP的比值反映了企业在经营生产过程中需要承担的税收负担多少。

2003年到2014年间，我国生产税所占GDP比重基本维持在14%-16%的范围内，年均增幅0.94%。也就是说，生产税的增长速度略超于GDP的增速。从生产税绝对值来看，年平均增速达到16.76%，其中在2004年、2007年和2011年增速超过20%，近年来上升趋势逐步放缓。

表2　中美日三国税收结构分布

表3　中美日三国同税种的税率比较

和世界其他发达国家相比，我国生产税的比例是比较高的。2014年，中国生产税比例为15.64%，比瑞士2.6%的水平高出13个百分点，和日本8.41%、美国6.6%也存在较大差距。也就是说，中国企业每生产一单位的产出需要支付更多的税金，在原料价格、人力成本和其他成本不变的情况下，企业的利润空间被压缩，能够用于后期生产发展或股东分红的部分有限。从长远来看对于企业自身发展是不利的，在行业内部同全球其他国家的竞争也是缺乏优势的。

2.企业导向税制造成我国企业生产的高税负

我国实行的以流转税为主体的税制结构保证了充足的税源，无论是第一、二产业的销售收入还是第三产业的营业收入，从国内商品到进出口商品都是税收的来源，这也是中国税收能够稳步增长的前提条件。但与此同时，由于流转税自身税制的不足，在地方征收上的权责问题极易出现对于同一对象重复征税的情况，进一步加重企业的税收负担。不得不说，中国企业税负高在很大程度上是税制作用的结果。随着“营改增”、增值税改革等一系列政策的出台，因流转税过重而出现的高税负有望得到改善。

不同于我国以商品劳务税为主体的税制模式，以美国为代表的西方发达国家更多采用以所得税为主体的税制模式。在这个体制下，税收收入与国民收入关系密切，增减对物价不会产生直接的影响，而是对纳税主体的收入、消费、投资等活动有直接影响。从企业发展的角度来说，无需过多考虑在上下游商品的价格因素，更注重企业自身管理水平，更具有可持续性。这也是美国企业能够不断创新并引领时代的原因之一。

而日本更多的是介于两者之间，在流转税和所得税中寻求一个平衡点。这样一方面可以扩大税基，保证财政收入的增长；另一方面不对企业造成过大的压力，保持行业发展的动力。综合来看，我国税收侧重于流转税而在所得税上的弱化是企业生产税负较重的原因之一。随着税改的不断推进，通过税率税目的调整、税种的整合、税收优惠等措施，这种情况有望得到改善。

(二)供给侧改革进程中税收政策调整方向

进入2016年，“供给侧改革”任务被反复提及，以“去产能，去库存，去杠杆，降成本，补短板”为细则的五大任务成为今年财税新政策的着力点。[8]从目前已经公布的政策来看，税收政策调整将主要针对去产能、去库存、降成本三个任务和其相关的行业。而面对我国企业面临的高税负的现状，为了提高企业生产效率和产品竞争力，深化结构性税收改革，笔者认为要从以下几个方面展开：

第一，逐步调整税制结构，降低企业流转税负担。调整税目和征收范围，强化以所得税、继承税为主体的财产税，弱化商品劳务税的地位和作用，减少企业在商品服务交易过程中对于流转税类的负担。

第二，完善税收优惠补贴贴政策。结合国家发展战略给予小微企业和高新技术产业税收优惠补助政策，颁布统一的特定纳税人标准，缩减企业申请优惠资格的流程，使政策涵盖更多的企业和行业。

第三，适度进行税种合并与减免。对于高税负行业，按照行业属性进行可能的税种合并和减免，可以多采用行业基金形式，降低企业的税收负担，同时推进资源税改革，加快建立环境保护类税收。

第四，创新税率改革。探索某些税种的税率改革，运用超额累进税率，在保证税金总体水平不变的基础上减轻小微企业的负担。

〔1〕贾康，苏京春.探析“供给侧”经济学派所经历的两轮“否定之否定”——对“供给侧”学派的评价、学理启示及立足于中国的研讨展望［J］.财政研究，2014，08：2-16.

〔2〕郝身永，那艺.更加关注供给侧的宏观经济管理——因应国内外形势变化的积极调整［J］.当代经济管理，2015，04：1-5.

〔3〕付敏杰，张平.供给侧改革中的财税制度［J］.税务研究，2016，02：12-17.

〔4〕袁红英，张念明.供给侧改革导向下我国财税政策调控的着力点及体系构建［J］.东岳论丛，2016，03：53-59.

〔5〕冯志峰.供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径［J］.经济问题，2016，02：12-17.

〔6〕石华军，楚尔鸣.中国经济增长：需求与供给双侧发力［J］.财经科学，2016，02：42-49.

〔7〕刘尚希.关于财政改革的若干问题［A］.中国经济体制改革研究会.中国经济体制改革研究会第十三届中国改革论坛演讲文集［C］.中国经济体制改革研究会，2015：15.

〔8〕林卫斌，苏剑.供给侧改革的性质及其实现方式［J］.价格理论与实践，2016，01：16-19.