香港法定机构的运作、监管及启示

孙文彬

香港法定机构的运作、监管及启示

孙文彬

［提要］本文简要地介绍了香港法定机构的功能、运作和管治架构，梳理了特区政府对法定机构的各项问责和监管的机制，目的是深化对香港管治特点的认识，并通过对香港权力下放经验的探讨，使内地目前大力推动的 “简政放权”从中得到借鉴和启发。香港的经验表明， “大社会”的形成需要政府的培育与扶持；与 “大社会”相配套的应该是 “强政府”而非 “小政府”；政府不论是向市场还是向社会放权，其本质都应该是向规则放权。

法定机构权力下放与监管简政放权治理多元化治理能力

香港的法定机构是指，政府通过专项立法而设置的承担公共事务管理、监察等职能，实现治理多元化的公营机构。①法定机构关系到香港经济民生的各个主要方面，是政府提供高效、专业、应时公共服务的关键，也是认识香港管治之道的重要视角。

法定机构就其本质而言，是政府权力下放的产物。这些服务或管理本来应该由政府部门来承担，但是出于独立性、灵活性、公正性、专业性等因素的考虑，政府将其职能转移给政府架构之外的机构来执行。香港的经验表明，权力下放的核心问题有三：第一，厘清哪些权力可以下放；第二，界定政府与法定机构之间的关系；第三，监督和管理下放的权力。而最后一个问题更是核心中的核心，因为没有监管的分权往往导致权力的滥用和腐败，对社会造成的危害，比政府的低能或无能更为严重。

内地自新一届政府执政以来，持续推动政府职能的转变，力促 “简政放权”，也就是政府向市场和企业放权，同时也向社会和民众放权，希望借此界定政府与市场、政府与社会的关系，并提高社会治理水平。在这样的大背景下，香港法定机构运作和监管的经验可以为内地提供参考，而且在如何建立 “大社会”、规范下放的权力方面，也具启发意义。限于篇幅，本文将择要介绍香港法定机构的管治架构，梳理政府对法定机构的各项问责和监管机制，从而深化对香港管治特点的认识，也初步分析其对国家治理体系和治理能力现代化的启示作用。

一、法定机构的基本情况

（一）兴起背景

香港法定机构虽历史悠久，但其真正的发展却始于20世纪80年代，其中既有国际风潮的影响，也有香港自身发展的要求。

20世纪70年代的石油危机，导致西方经济不景气，财政困难。当时，英国的公共事务多由政府承担，政府部门弹性小，员工福利高，工会力量大，运作效率低。1979年撒切尔夫人上台执政后，即着手进行政府机构改革，以私有化和市场化为手段，缩减政府规模，并在全球掀起了政府机构改革的浪潮。②到了90年代，经济全球化的趋势日益明显，客观上也要求每个国家都提高竞争力，其中就包括提高公共管理的水平和效率。这是自20世纪80年代起，席卷全球的所谓 “新公共管理运动”的大背景。该运动改变了以往政府组织架构完整化、合理化、标准化、科层化 （垂直管理）的特点，转而将政府权力下放给市场或社会组织，以灵活应对问题为目标，致使政府的决策和执行出现分散化和小型化的特征。③

港英政府在经济上奉行 “不干预”政策，公营部门规模一向较小。不过，20世纪80年代香港经济进入转型期，金融、转口贸易、房地产等服务行业快速发展，社会结构日益多元和复杂，这些变化都要求政府相应地加强管理和监督的职能。为了避免政府规模过度膨胀，港英政府一方面以法定机构的方式来应对新增公共服务的要求 （如为了改善旧区居住环境，1988年成立了土地发展公司，即市区重建局的前身）；另一方面则改组原有的政府部门，将一些公共服务的管理权下放给新成立的法定机构 （如1989年成立的医院管理局）。④

（二）类别与数量

根据特区政府民政事务局的统计，截止到2015年4月30日，香港共有258家法定机构。政府依职能把这些机构分成如下七类：⑤

表1　法定机构的分类和数量

续表1　法定机构的分类和数量

上表有两点需要特别讨论：

第一，有些不同类别的委员会是基于同一法例成立的，而且这种情况不在少数。例如，《强制性公积金计划条例》不仅为 “强制性公积金计划管理局”（Ⅲ类）的设立提供了法律依据，而且为了保障管理局的效能，还规定设立 “强制公积金计划咨询委员会”（Ⅰ类），向管理局提供改善效益的建议；再有，为了强积金的管理能够照顾到雇主、雇员及不同行业的特点，《条例》还规定成立 “强制性公积金行业计划委员会”（Ⅰ类）。同时，由于强积金管理局拥有行政裁决的权力，审批受托基金人的资格以及强积金申请人资格等，这些人对强积金管理局的任何决定感到委屈，可以向 《条例》规定成立的 “强制性公积金计划上诉委员会”（Ⅳ类）投诉。⑥这样的安排表明政府下放的权力尽量完整，而且为该机构的运作做好了配套准备。尤其是具有行政审核处罚权的法定机构，一般都配有上诉机制，令受规管人的委屈不至于再回到政府部门。这也部分解释了上诉委员会数量众多的原因。

第二，上述的七项分类，可就实际功能简化为四项，即执行类 （Ⅱ、Ⅴ、Ⅵ、Ⅶ）、咨询类、上诉类和监管类，其中，执行类尤其受到社会关注。特别是 “非政府部门的公共机构”，原因是该类法定机构履行通常由政府决策局或部门负责的特定职能，但又不是政策局或部门的组成部分。它们并非商业机构，却按照审慎商业原则运作。这类机构日常运作上享有高度自主权，最典型的例子就是 “香港贸易发展局”，既承担着为香港拓展海外及境外商贸的任务，又按照市场变化情况和商业原则自行决定各类推广和会展活动。⑦

（三）特点

法定机构在性质和职能上都区别于典型的政府部门，不属于政府部门，其雇员也不属于公务员，它一般不具有政策制定权，主要在政策执行方面发挥功效。除此之外，法定机构在如下几方面补充政府部门在公共服务方面的不足，从而提高治理效率：

第一，灵活性。随着社会经济的多元化，市场和政府都无法完全满足社会的需求。特别在处理发展性的议题上，政府体制缺乏灵活性，市场又一味强调赢利原则。法定机构在管理、运作、与市场竞争人才等方面，都具有较大空间，因而能较快地回应社会的需要，填补市场失灵与政府固化之间的空缺。⑧

第二，独立性。法定机构脱离政府，令其在执行政府决策时，可以从专业和客观的角度做出判断，不必考虑政治因素，具有相对的独立性和自主性。例如，上面提到的70多个上诉委员会，就是让非官方的专业人士以客观、专业和独立的态度来聆讯和处理上诉个案，从而增加对公营部门执行政府政策的监督，保障社会的公平正义。

第三，公信力。为了避免 “瓜田李下”之嫌，部分对政府工作的监督工作，是由独立的法定机构来执行的，目的在于树立政府落实相关政策的公信力。例如，“独立监察警方处理投诉委员会”，其主要职能是负责监督政府投诉警察课处理对警方投诉的公平与公正性。政府委任了20多位社会不同界别的人士，审查投诉警察课的工作，确保对警方的投诉得到公正、有效、透明的处理，从而提高警队的形象，提高政府的公信力。

第四，参与渠道。法定机构的设置为社会上的专业人士提供了政府之外参与社会管理的渠道，也提高了市民参与社会管治的意识。据民政事务局统计，2014年以非官方成员身份参与公营架构工作的人士达到5259人。⑨他们都是事业有成、管理经验丰富的专业人士。政府通过设立法定机构的方式，善用这些资源，提升政府的管治水平，是香港公共服务成功的原因之一。

第五，缓冲功能。法定机构不计入政府序列，社会上也不把法定机构看成政府的一部分，这使得对于法定机构的批评，一般不会牵连到政府，为政府调整政策、寻找解决问题的方案赢得了空间。另外，在政府因换届和行政困难而使其运作产生波动时，法定机构保障了社会服务的稳定性。

（四）管治架构

法定机构内部管理架构不尽相同，但多数仿效现代企业的管理模式，由两个层面组成：一是决策层，即董事局；二是执行层，即以行政总裁为核心的行政管理层。

1.决策层——董事局

其功能为，在政府政策的框架下，确定该机构的发展战略，行使重大事项的决策权。多数董事局都是每月或每两个月开一次董事局会议，重要机构董事局会议的频率在法例中有明确规定。⑩

董事局由 “非官方成员”和 “官方成员”两大部分组成。 “非官方成员”包括主席及委员，均由政府挑选。⑪负责相关机构的决策局官员，按照能力、专长、经验、诚信、对公共服务承担意愿等标准，挑选董事局成员，并向行政长官建议委任。董事局主席和成员多由行政长官委任。⑫“官方成员”是政府委派的出任法定机构管理架构中的官员，来自相关的政策局或部门。⑬

较大规模的法定机构，董事局下面再设几个功能委员会，以充分发挥董事局成员的专长与经验，提高决策的科学性和有效性。这些功能委员会负责的内容一般涉及机构策略发展和内部人事、财务、审计及相关的具体业务。⑭

2.执行层——行政总裁

法定机构的日常管理和运作，由行政总裁领导下的管理层负责。行政总裁是董事局的当然成员，参与董事局的决策，向董事局负责，定期向董事局汇报该机构运行状况，接受董事局的监督。政府在设立法定机构时，对行政总裁的权限、任职资格、任期、遴选办法等都在法律条例中清楚规定。行政总裁拥有相当大的权力，是法定机构的实际掌权人。因此，一般情况下，会将行政总裁与董事局主席的职位分开，借此形成相互制衡。

为了明确法定机构与相关政策局的行政关系，法定机构的行政总裁往往与相关局的负责人（局长或常任秘书长）签订 《行政安排备忘录》，目的在于阐明双方的责权、衡量工作的指标及财务安排。该文件一般包括三部分内容：第一部分是整体政策架构 （机构宗旨、与政府的关系、政府代表在董事局内的角色、机构的组织与管理、表现承诺及目标成果等）；第二部分是财务安排（财政预算、政府拨款以外其他收入的处理方法、储备金、收支预算草案、自负盈亏的工作项目等）；第三部分为杂项 （政府查阅记录及账目安排、捐款、保险、规例与程序等）。⑮《行政安排备忘录》增加了法定机构与政府之间工作关系的透明度和问责的基础。

需要指出的是，虽然在架构上，法定机构是董事局和行政总裁的两层管理，但实际上政府层面的工作颇多，也颇为重要，政府一般会委任相关部门官员出任法定机构管治团队。除了承担该机构董事的法律责任之外，这些官员主要承担政府与机构之间的沟通，使政府在这些机构中的管治责任得到切实的落实。这些责任包括：监督机构的表现；确保公帑使用恰当；确保政府的投资；照顾公众利益；提供有关政府政策的建议。

换言之，为了确保法定机构的有效运作，政府设计了至少三个层面的管理：第一是政府通过委任官员，作为政府代表，出任法定机构的董事局成员，来确保法定机构达到其设立意图，贯彻政府政策，具体的内容都会详细而明确地体现在 《行政安排备忘录》中。⑯另外，在政府与法定机构的拨款协议中，也会商定各项措施来保护政府的利益，如赋予政府代表获取文件和会议记录的权力，以及独立审计的权力等。⑰第二层是董事局，尤其是其下设的功能委员会。这些委员会处理法定机构管治、财务、人力资源、风险管理、业务发展、公众投诉、资讯科技、投资等具体事宜，是法定机构内部管理和制衡的重要机制。一般大的法定机构还会依法设置 “审计委员会”，以便独立检讨内部财务和协助外部审计等事宜。最后一层是行政总裁对机构各个部门的领导和管理。

二、主要监督与问责机制

法定机构履行部分政府职能，发挥了公营机构在市场失灵和僵化官僚体制条件下，维持公平正义、实现公共利益的作用。法定机构在特区政府的施政中扮演着协助者、公共政策推动者及执行者、公共服务管理者等重要角色。重要的法定机构或者直接履行特定政府职能 （如香港金融管理局、证券及期货事务监察委员会），或者协助政府促进发展经济 （如香港贸易发展局、香港科技园），或者承担行业监管职能 （如房屋经理注册管理局、社会工作者注册局），或者在民生领域提供各种重要的服务 （如香港医院管理局、房屋委员会、雇员再培训局、香港的八间大学等）。

法定机构不仅在功能上为社会提供不可或缺的公共服务，而且每年也使用相当数额的公帑。据特区政府财政司的统计，政府每年的经常性开支中，约有40%拨给受资助机构。⑱因此，政府对这些机构的问责及监管非常重视，也相当严格。具体而言，有如下几大问责和监管机制：

第一，立法规管。这是政府对法定机构放权并进行监管最核心的手段。通过对每个法定机构制定的专门立法，政府将所要下放权力的范畴和规管的办法清晰且详细地一一列明。一般而言，法例所涵盖的主要范畴，包括规定机构的职能、权力、治理架构、资源的获取与运用、问责的形式与要求。事实上，由于是以法例的形式下放权力，所涉及的内容相当详细和广泛，倘有在立法之初没有考虑到的内容，在机构运作中，也会逐步以修订法例的方式进行完善。有些具监管职能的法定机构，其法例篇幅相当长，例如 《强制性公积金计划条例》有6部48大条，共125页，可谓事无巨细，面面俱到。⑲

这些法例首先明确下放哪些权力，机构承担哪些职能。例如 《香港艺术发展局条例》规定了8项职能，宗旨是策划、推广及支持艺术的广泛发展，并培养及提高在艺术方面的参与、教育、知识、技艺，从而改善整体社会的生活质素。为了确保发展局发挥上述职能，法例赋予了该局17项具体的权力，包括：拟订、公布及实施为策划、发展、推广及支援艺术的建议；接受由公帑拨出的资助款项及接受及征集私人捐款；分配资助款项给予组织及个人以策划、发展及推广艺术；等等。⑳

对于带有商业营运性质的机构，法例除了阐明职能、下放的权力之外，还会提出营运的目标和原则。例如 《机场管理局条例》，明确机场管理局的主要职能是，营运及发展香港位于赤鱲角的机场，借此维持香港作为国际及地区性航空中心的地位。机管局因此可以：取得、持有及处置各种财产，包括土地、批出土地的租契、订立合约或其他协议、厘定机场各项收费及费用。同时，法例要求机管局在履行其职能时，“须顾及安全、保安、经济原则及营运效率，以及飞机、飞机乘客及空运货物的安全和有效率的流通。”㉑

第二，人事任免权。特区政府掌有法定机构人事任免权，包括董事局主席和成员，有时甚至包括行政总裁 （如市区重建局，以及那些具有监管功能和上诉功能的法定机构）。董事局成员的委任和聘任标准往往反映出该机构的本质特征，因为政府需要根据该机构设置的特点与职能，平衡经营效益与公众利益，也需要平衡机构的自主权与恰当的监管。㉒例如，《机场管理局条例》第3条规定，董事会由主席、行政总监及8名至15名董事会成员组成，管理局成员中的公职人员人数任何时间都不得多于非公职人员人数。同时，法例对董事会成员委任标准也作了明确的规定，即所有董事会成员须在空运或者其他的运输、工业、商业、财经、消费行业或劳工事务或行政管理方面具有广泛的经验。《香港艺术发展局条例》不仅规定了成员的委任标准，还明确列出了12类人士无资格获得委任，以维护公众利益。㉓政府通过对法定机构高层负责人员的任免，来管理机构的发展方向，确保目标和效能不偏离设立的初衷。

第三，行政审批权。法例规定法定机构的年度工作计划、收支预算、收费标准等重要事项，都需要向政府汇报并得到批准后才能实施。政府通过审批年度工作计划来控制法定机构的运作。除此之外， 《行政安排备忘录》还要求法定机构每年度必须提交一份 《三年策略计划》，列明策略目标，达到该目标的方案，以及对财政影响评估。对于财政数额巨大的法定机构，政府还会要求订立更长的计划。如 《机场管理局条例》第33条规定，管理局制定5年的经济计划，包括该期间的投资、业务预测、收费标准及人员编制。同时，这些计划的承诺及目标中，还须列明衡量指标，以使政府对这些机构短期和中期的发展及财政需求能够控制、衡量和问责。

第四，行政检查权。政府除了通过每年例行的年度报告和年度计划监察法定机构、对其实施问责之外，法例一般还赋予政府相关局的负责人拥有对法定机构 “进入及视察的权力”；还规定行政长官、财政司司长等有权要求法定机构遵从要求、如实提交相关资料。相关局长或授权代表可查阅法定机构的记录及账目，以此对机构的运作进行更深入和细致的监督。

第五，行政指令权。这是一种带有强制性的政府干预措施，即条例赋予行政长官 “遵从行政长官为公众利益目的而发出的指示”的行政干预权。如出现这种状况，则表明该法定机构的运作已偏离其职能、出现重大问题。行政长官出于公共利益考虑，向法定机构发出必须遵照执行的行政指令。不过，行政长官虽拥有该项法律赋权，幸运的是，到目前为止，香港还没有出现过需要使用行政指令的情况。

第六，专门机构的监督。香港重要的法定机构都被视为 “公营机构”，必须像政府部门一样，依照 《防止贿赂条例》《申诉专员条例》《核数条例》等法规，接受廉政公署、申诉专员公署和审计署的监督。大部分法定机构的财政都是源于政府的库房，因此与政府其他部门一样，有对公帑使用是否得当进行审计和监督的必要。审计署按期对法定机构财政使用情况及效率进行核查，并根据出现的问题，向相关负责部门提出各项建议，其报告也会公之于众，以便于公众对法定机构运作的监督。㉔同时，法定机构也像政府其他部门一样，接受立法机构的监督，包括：审阅年度报告，审批财政预算，审批法定机构提出的附属法例 （例如提高收费），要求安排公听会，向负责的政府部门提出质询等。

以上是政府对其下放权力逐层的、细致的监督和问责机制。实际上，在法定机构的设置中，政府还为其内部的自我监督设计了机制。比如，委任咨询委员会为该机构的发展、效益和各项事宜提供意见；委任覆检委员会，处理对该机构所做决定的上诉；要求董事局下设置功能委员会或审计委员会等。这些都是希望机构的日常运作首先受到内部的监察和制衡。

同时，在机构内部与政府的监管之外，社会的监督也对法定机构的良好运作起着不可或缺的作用，这些社会监督包括传媒、政团和专业团体。香港的媒体在对政府进行监督时，同样对法定机构在履行其职能中表现出的各种问题进行报道，起着重要的公众监督作用。每次审计署对法定机构的审计报告，也都是各大报章的头条。媒体和社会的压力令法定机构在运作上不得不小心谨慎，按规章办事。

总之，对于下放的公权力，特区政府和全社会都有着很强的监督与问责意识。不仅政府通过立法设立了多层次、多方面的监管问责机制，而且为了保障公帑和公权力的合理使用，法定机构的管理架构中也设有内部的监察和制衡机制，它还必须接受外部传媒和服务对象的监督。

三、结论与启示

香港特区政府通过专项立法、设置法定机构的方式来下放权力，增加公共服务的弹性，改善公共服务的质量，取得一定的成效，也积累了不少的经验。㉕这些经验对目前内地大力推动的政府 “简政放权”及理顺政府与市场、政府与社会的关系，都具借鉴和启发意义。舍开具体做法不论，要旨有三：

第一， “大社会”的形成需要政府的培育和扶持。香港法定机构的特点在于通过立法或订立规则，清楚地界定了该机构 “是什么”“能做什么”和 “如何做”的问题。香港的经验表明，在订立法例条款时，重要的原则是：宜紧不宜松，宜细不宜粗。因此，相关法例不仅规定法定机构的职能是什么，可以做什么，还往往规定法定机构不可以做什么。例如，《香港艺术发展局条例》就规定不可以聘任哪些人进入董事局，《机场管理局条例》有专门 “限制条款”，即管理局不得 “设立或营办气象服务或空中交通管制服务”等等。一般的情况是，政府哪个部分承担问责责任，哪个部门就要清楚地界定权限问题，要写好法例条例和 《行政安排备忘录》，使政府下放给法定机构的权力透明、清晰、完整，易于监管。

政府下放给法定机构的权力界定得越清晰，法定机构运作起来就越能发挥灵活性和自主性，政府和社会也越容易对其进行监察。同时，这个过程也是培养社会提升管理水平的过程。坊间流行着一种对政府与社会关系的误读，好像只要政府让出某些职能和空间，这些空间就会自动地被社会所接受，成为 “大社会”的一部分。香港的经验表明，“大社会”的形成和有效运作，必须经政府的大力培育与扶持后才可以，其中比较有效的办法就是制定明确、详细、透明的法律，使接受公权力的机构知道该如何运作、政府会如何监管和问责、社会会如何监督。

第二，与 “大社会”相配套的是 “强政府”而非 “小政府”。政府之所以要严格和全面地监管其下放的权力，原因在于政府的权力既包括责任，也包括问责。政府可以下放责任，但最终的问责还是要由政府承担。这也是为什么法定机构出现问题时，都是相关政策局的问责官员出席立法会的质询会，出来接见传媒，回应社会的批评。从前面的分析可以看出，法定机构的良好运作有赖于政府的参与，即政府通过委派官员进入董事局，监察法定机构的运作情况，保持与法定机构经常性的沟通；也有赖于政府设立的各项问责 （如行政核批等）与监管 （如审计署的监察）机制。总之，不论在财政上，还是在规范上，没有政府的规管和监督，法定机构是无法有效运作的。

因此，香港的确是 “大社会”，但其政府的功能一点也不小。社会上流行对香港是 “小政府、大社会”的说法，与香港的实际情况不符。特区政府除了在经济发展上，没有像企业一样参加市场运作，在其他经济领域 （如立法监管、土地控制与供应等），特别是在社会领域，特区政府的职能和作用不仅不小，实际上很大。有些社会把 “小政府、大社会”作为追求的目标，这是对正常政府职能的误解，也是错误地把政府与社会的关系看成是 “零和关系”的结果。事实上，如果政府不履行或无法履行其基本职能，这个社会可能连秩序都没有，就更谈不上百姓的自由或社会的自主。20世纪90年代俄罗斯和近年中东的历史经验都充分地说明了这一点。㉖因此，“大社会”形成的前提，必须是有效运作的 “强政府”。

第三，政府不论是向市场还是向社会放权，其本质都应该是向规则放权。内地政府本次的“简政放权”，未必一定要效仿香港法定机构的模式，但是香港的经验表明，无论政府的权力是下放给市场或企业，还是下放给社会或民众，核心的问题都是必须下放给规则。换言之，市场和企业虽然有其内在的运作规律，但也必须受到恰当的政府规管。例如香港新近全面实施的 《竞争条例》，就是要遏止损害竞争的行为，维护公平竞争的营商环境。

事实上，把权力下放给规则，是这些年内地政府工作的目标。1992年邓小平提出，恐怕再有三十年的时间，内地才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。㉗中共提出的实现国家治理体系和治理能力现代化，以及 “全面推进依法治国”的国家发展方向，都与制度和规则的建设密切相关。

香港在国家经济金融发展中承担着特殊的角色，其制度建设方面的经验更加丰富而独特，应该也可以为国家做出更大的贡献。

①法定机构的准确表述应为：“公营架构内的法定组织”，为行文简洁，本文皆简称 “法定机构”。法定机构可以是咨询委员会 （如古物咨询委员会），也可以是执行机构。事实上，绝大多数法定机构都属于执行机构，是政府政策得以落实的重要手段。而咨询委员会则更关涉政策的制定，这方面比较全面的介绍可参考黄湛利：《香港政府咨询委员会制度》，香港：中华书局，2015年。

②参见罗永祥、陈志辉：《香港特别行政区施政框架》，香港：三联书店，2002年，第236～246页。

③参见黄湛利：《新公共管理与港澳公共行政》，香港：三联书店，2015年。

④20世纪80年代正是中英就香港回归的谈判时期，因此港英政府大量设立法定机构的政治考量不容忽视。不过，因无法获得相关文件，因此只能从效果和出现的问题中，窥见其意图。香港为数众多的法定机构都是回归前13年过渡时期设立的，港英政府下放了许多重要的行政管理权力，使其独立自主。另外还设立了不少监管型的法定机构，“形成一张对行政机构的包围网。这些组织在一定程度上拥有左右政府政策的能力”。详见刘兆佳：《一国两制在香港的实践》，香港：商务印书馆，2015年，第110页；高继标：《是非成败转头空》，香港：天马文化有限公司，2002年，第102-106页；张炳良：《港府设管理局的现实考虑与政治意义》，香港：《明报月刊》，1988年第2期，第37-41页。

⑤参见特区政府民政事务局：《咨询及法定组织的网页》（截至2015年4月30日），http://www.hab.gov.hk/ file_manager/.../ASB_list_of_bodies.xls，最后访问时间：2015年12月3日；以及民政事务局：《公营架构内的咨询及法定组织——角色及职能检讨》咨询文件，2003 年4月，http://www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/panels/ ha/papers/ha0411cb2-1713c-1c.pdf，最后访问时间：2015年12月10日。

⑥参见 《强制性公积金计划条例》，第6、6R、6U和23条，http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2F EE3FA94825755E0033E532/488D936A9482575EF000E 32C9？OpenDocument&bt=0，最后访问时间：2015年12 月10日。

⑦社会上对 “公营公司”存在误解。这些机构虽是营利的商业实体，但仍与私人机构不同，因为它们不以赢利为目标。例如，海洋公园的使命之一是寓教育于娱乐，是大众康乐与教育并重的主题公园。除每年举办多项培训和沟通课程外，其管理和投资都受到政府对公营机构运行的指引。海洋公园的游乐项目和公园面积都比香港迪斯尼乐园要多要大，但门票却比迪斯尼乐园便宜。另一个例子是 “港铁公司”，由之前的法定机构地下铁公司和九广铁路公司合并，于2007年合并上市。政府虽仍持有大量股份，但不能以公众利益的角度完全控制该公司的运作，港铁公司必须要照顾到其他股东的利益，因此其运作是以商业原则而非审慎商业原则为主，已不属于公营机构。

⑧典型的例子是，在吸引专业人才方面，法定机构可提供与市场挂钩的薪酬，而且非终身制，易于人才的流动，形成 “旋转门”效应。公务员队伍虽人才济济，但受政府整体薪酬架构的限制，高端专业人才储备不足。目前，特区政府最高薪酬的特首，其薪水目前是每年400万元港币，而香港金融管理局、医院管理局、机场管理局、证券及期货事务监察委员会等机构行政总裁的薪水都远高于特首。

⑨参见http://www.censtatd.gov.hk/FileManager/EN/Conten t_1149/T09_05.xls，最后访问时间：2015年12月10日。

⑩董事局成员的任期，依照相关法例规定执行，但通常是两年。按照“六个委员会”和 “六年任期”的规定，政府尽量避免委任在同一时间内担任超过6个法定机构或咨询委员会的成员。同时，委员在任何一个组织的任期也不应超过6年。

⑪法定机构的非官方成员大多数都是非全职和没有报酬的，委员以个人身份、自愿性质接受服务社会的责任。非官方成员倘有酬金，也多属象征性的。

⑫部分法定机构董事局成员必须有特定团体提名，再由政府委任，这是为了兼顾不同利益。例如，香港贸易发展局成员的4名非官守成员，由香港四大商会分别提名。香港旅游发展局成员就需要包括客运商、旅馆运营商、持牌旅行社代理商、旅行经营商、零售商、餐厅营运商等行业代表。

⑬例如，香港生产力促进局理事会委员中，就包括五名政府官员，即商务及经济发展局常任秘书长 （通讯及科技）、创新科技署署长、工业贸易署署长、政府经济顾问和劳工处副处长。

⑭例如，香港艺术发展局下设七个委员会，功能包括：审计、管理、覆查、策略、艺术支援、艺术推广，以及香港艺术发展公益基金理事会。

⑮具体案例参见香港特区政府与职业训练局签署的《行政安排备忘录》（2000年5月），http://www.legco. gov.hk/yr99-00/chinese/panels/mp/papers/b2041c06.pdf，最后访问时间：2015年12月10日。法定机构更换行政总裁时，往往会与政府相关局签署新的备忘录。

⑯例如，特区政府与职业训练局签署的 《行政安排备忘录》，其第四条 “政府代表在理事会内的角色”中指明：“根据 《职训局条例》的规定，行政长官可委任公职人员担任职训局理事会成员。有关公职人员与其他理事会成员享有相同地位，但在理事会的审议过程中，并没有任何否决权。他们的主要角色是以政府的角度参与会议、解释政府政策和做法，以及就提交理事会研究的建议是否符合当时政府政策和程序，向理事会提供意见。在履行以上职责时，如没有出现任何利益冲突，他们必须与所有其他成员一样，本着职训局的最佳利益行事。对于涉及偏离既定政府政策或对政府构成重大财政影响的重要事宜，职训局承诺会在提交理事会讨论后，征求政府正式批准。”

⑰法定机构的经费来源多元，简单地可分成两类：一是经费由公帑支付 （或者一次性注资，或者经常性拨款），例如香港科技园、香港消费者委员会；二是按照审慎商业原则运作，部分经费源于服务收费、交易收费、基金收益等，如机场管理局、香港贸易发展局。

⑱参见特区政府效率促进组：《受资助机构企业管治指引》，2015年6月，第3页。需要注意的事，这里的受资助企业包括了非政府部门的公共机构和非政府机构，不过后者占的资金比例不高。

⑲参见《强制性公积金计划条例》，http://www. legislation.gov.hk/blis_ind.nsf/WebView？OpenAgent&vwpg =CurAllChinDoc*485*100*487#487，最后访问时间：2015年12月10日。

⑳参见立法会秘书处：《规管选定香港法定机构若干主要范畴的法律条文》，http://www.legco.gov.hk/yr07-08/ chinese/sec/library/0708in04-c.pdf；《香港艺术发展局条例》，第4条（a）-（h），第5条（1）（a）-（b），（2）（a）-（q），http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf. nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/CF189D6F AB76079E482575EF000B01CC？OpenDocument&bt=0，最后访问时间：2015年12月10日。

㉑《机场管理局条例》，第5条至第7条，http://www. legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA948257 55E0033E532/E1DE7D3F80837D4F482575EF000DA17A ？OpenDocument&bt=0，最后访问时间：2015年12月10日。

㉒参见周柏均：《中英港新战线：机管局条例草案的交锋点》，香港：《信报财经月刊》，1994年1月号。

㉓即最多10名成员，由以下艺术范畴的团体提名：文学艺术、音乐、舞蹈、戏剧、视觉艺术、电影艺术、艺术行政、艺术教育、艺术评论及戏曲。无资格获委任的包括：公务员叙用委员会主席，廉政公署的专员等等，详见 《香港艺术发展局条例》第3.6条 （a）至（m）。

㉔例如，审计署曾不只一次批评平等机会委员会和香港旅游发展局滥用公帑、大洒金钱的奢侈作风。政府据此完善了平等机会委员会内部管理架构，希望引入内部的监督和制衡。详见香港立法会民政事务委员会：《检讨平等机会委员会的机构管治情况》，2006年，http://www.legco.gov.hk/yr05-06/chinese/panels/ha/papers/ ha0113cb2-786-2c.pdf；以及香港审计署：《平等机会委员会》，2009年，http://www.aud.gov.hk/pdf_c/c52ch03. pdf，最后访问时间：2015年12月10日。

㉕当然，法定机构的运作中也带出一些不可忽视问题，例如削弱政府统筹协调能力，致使政府政策缺乏完整性、碎片化等。不过，这些问题涉及到另一个需要深入探讨的议题，即到底哪些政府职能适合下放给法定机构来承担，哪些权力不应该下放。

㉖参见王绍光：《民主四讲》，北京：生活·读书·新知三联书店，第131页。

㉗参见邓小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》，《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第372页。

［责任编辑胡荣荣］

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1000-7687（2016）01-0083-10

孙文彬，团结香港基金高级专家、前香港特区政府中央政策组首席研究主任。