特别行政区语境下的主权概念探析*

2016-03-16张强

港澳研究 2016年1期

张强

特别行政区语境下的主权概念探析*

张强

［提要］“一国两制”下对主权概念的不同理解和期待，是造成港澳部分人士与中央政府意见不尽一致的原因之一。因此，有必要对主权概念进行研究。本文一方面从基本概念、历史溯源、现实意义等角度对主权概念进行梳理和总结，另一方面对特区与主权的关系从历史和法治的角度进行分析，指出特区从未也不会有次主权、半主权和主权，而恢复行使主权就意味着中央政府可以并且应当行使包括领土权、统治权等权力。具体管治的方式可以创新，但是运作规则必须以宪法和基本法为依据。

主权特别行政区管治权宪法基本法

一、引　言

主权概念历史悠久，但是在特别行政区的语境下如何理解主权概念的内容与意义却是一个需要研究的课题。近年来港澳出现的一些问题，归根结底是因为对主权概念没有统一的认知。

从主权概念本身而言，许多学者对此进行了多番论述，但也有人认为，主权概念已经过时，甚至由于国家内部权力制衡的实现、全球一体化进程、国际组织的出现、跨国公司的盛行等原因，提出了主权是否要终结的问题。①而从法律规范而言，我国《宪法》和两部基本法分别规定了特别行政区由国家设立②，以及中华人民共和国恢复对香港、澳门行使主权。③然而在2014年国务院新闻办发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书后，仍有人提出，中央不具有“全面管治权”，白皮书的发表意味着中央改变治港制度，违反《中英联合声明》，更是对 “一国两制”的破坏。

因此，本文认为有必要通过对 “恢复行使主权”的进一步理解和深化，明确特别行政区语境下主权的概念。从基础定义着手，分析主权概念在当下，特别是在特别行政区语境内的重大意义，并不因为上述现象的产生和发展而导致特区拥有次主权或半主权甚至主权④，进而厘清主权与全面管治权的关系，阐明特区高度自治是在中央行使主权的前提下进行的，同时希望能够回答上述所谓的 “矛盾与冲突”，解决存在的分歧与争议，有利于中央与特区关系的进一步稳定、巩固和发展。

二、主权概念的基本内涵

（一）概念的定义与性质

要了解一个概念，最基本的莫过于对定义的掌握。《现代汉语词典》认为，主权是 “一个国家在其领域内拥有的最高权力。根据这种权力，国家按照自己的意志决定对内对外政策，处理国内国际一切事务，而不受任何外来干涉”⑤。

《宪法学词典》认为，主权是 “国家固有的处理国内事务和国际事务而不受他国干预或限制的最高权力。在对外关系上，每个国家都是独立的、平等的；在对内方面，国家享有最高权力，对其领土内的一切人和物享有排他的管辖权，前者为独立权，后者为统治权，两者密切联系，构成完整的主权概念”⑥。

《奥本海国际法》认为，主权是最高权威，即一个独立于世界上任何其他权威之外的权威。因此按照最严格和最狭隘的意义，主权含有全面独立的意思，无论在国土以内或在国土以外都是独立的。主权是确定一个实体是否具有国家性质最关键的标准。⑦

艾伦·杰姆斯认为，主权是国家在国际生活中存在的条件，是一个法律问题而非道德问题。它体现为一个法律现实而非物质现实。主权是一个非常复杂且具争议的概念，它与国家的起源、性质和历史息息相关，并与国家、领土的概念紧密相连。⑧

宪法学家王世杰、钱端升认为，主权是政治组织的特征，如果特定人或机关在法律上能够行使以下两项具有特性的权力，那这个社会便成国家，那种权力便是主权，这两个特性是，能决定属于那个社会的一切分子的权利与义务以及能以自己的实力，强制那个社会的分子，服从其命令。⑨而车丕照教授认为，主权是国家的身份，而非国家的权力，在一国之内，主权超越社会一切成员的意志，在国际社会上又一律平等。⑩

由此可以看出，学界对于主权概念并未有一个统一而明确的答案，反而呈现出多元的局面。但实际上，上述专家学者对于主权概念是从不同角度与层面进行概括与总结，是主权概念特征的具体体现。首先，从主权概念的性质上讲，主权是权力还是身份，这具有不同的争议。“权力说”主张主权是一种决定的权力，是主权者统治其人民的最高命令权，同时也代表了主权者对其土地的所有权，在观念层面上是领土权和统治权的统一。⑪而 “身份说”则认为，权力是从事产生法律效力的行为的能力，而身份则是与其他共同成员的法律关系，主权强调的是主权者与其他国家和社会成员的关系，因此主权是一种身份。⑫其实，这是从不同角度去看待这个问题。主权者本身是一种身份，而这项身份必然带来两个层面的效力，一是对内效力，二是对外效力，换句话说这是在国内与国际不同环境下的概念。就前者而言，是主权者统治其领域的能力，是最高决定权与命令权；就后者而言，是主权者参与国际事务的资格，是平等原则的重要体现。这种能力与资格，在法律上就应当是权力与权利的结合，是主权者与国内社会成员和国际社会其他国家之间的双重关系。

其次，从主权概念的内容上讲，主权是一个相对抽象的概念，有学者具体将其分为国家主权、领土主权、主权权力和主权权利，与前文讲到的统治权和领土权具有相对一致性。国家主权是国家的根本属性，领土主权是土地所有权的问题，主权权利是领土主权的固有权利，而主权权力则是具体统治的形式，如行政权、立法权、司法权等。⑬因此，主权在内容上具有多重含义，概括而言，主权一方面建基于领土上的领土权，是国家的根本属性，具有所有权性质。另一方面又是统治权的上位概念，是决定如何具体管治的基石。因此，在德国，主权有 “决定一切职权的职权”的说法。⑭换句话说，主权是国家权力的最终归属。如果要讲主权概念，就需要从这个根本的角度去理解，不能仅停留在主权具体体现的某个方面。主权包含着强制性、合法性、最高性、独立性等特点。⑮

再次，从主权概念的主体上讲，主权与国家有着必然的联系。从上述专家学者的定义中可见，主权概念都是以国家作为必要的规范基础的，甚至是判断实体是否为国家的关键标准。因此，享有主权，无论是能力还是资格都只能是国家。现在，人类社会出现了权力多元化和社会化的倾向⑯，国际政府组织、国际非政府组织等人民群众和社会组织的社会权力都随之出现，国家权力并不再是唯一的，因此传统的国家管理模式确实存在变化和发展，甚至在生态、技术等一系列领域，产生了主权受到全球经济侵蚀的观点。

在世界全球化和社会多元化的今天，在具体治理方面，世界范围内都有新变化，在国家事务内部也出现了新型的治理方式，比如民族区域自治、特区高度自治等，但是，无论是跨国公司还是国际组织、国际条约，最重要的媒介都必须是国家。跨国公司都需要在主权国家内注册，遵守主权国家的法律制度，并受国家的政策影响，实质上是服从于主权国家的。政府间国际组织的组成、国际条约等的签订，其主要主体都是国家，主权国家可以为此让渡或放弃一部分具体管治权，但是其让渡或放弃的并不是主权，甚至换个角度而言，主权国家授予或放弃部分具体管治权正是其行使主权的体现，并不由任何其他权威予以肯定或否定，具有独立性和自主性的特征。至于非政府间的国际组织，多是服务于主权国家，所起到的监督作用本质是为了造福主权国家，具有目的上的一致性。同样，一个国家内部，具体管治权的授予，是国家行使主权的体现，其本质是主权的国家性。因此，现代社会，具体管治权可能有新形式的突破或创新，但是本质上依然是对主权国家的尊重与维护。

（二）概念的历史溯源

为了能够更深刻的理解主权概念，有必要对这一概念的历史进行溯源。由于主权概念历史悠久，这里仅选取部分具有突出意义的人物与思想。首先，需要重返主权概念的起源。主权概念的鼻祖是16世纪法国最伟大的法学家与政治思想家让·博丹，其代表著作为《主权论》。他的主要观点是，主权是国家绝对和永久的权力，同时不能与他人分享，是一种绝对主义的体现。⑰此外，博丹亦提出了主权的特权或标志理论，明确了关于主权者施予法律、宣布战争和媾和、设置主要官员、终审权、赦免权、效忠仪式、铸币权、规定度量衡、设置直接和间接税的权利、海事权、查封、处置无主财产权、动武报复、王室标志权等具体统治而享有的权力。⑱而他之所以提出绝对主义的君主主权的概念，是因为他所生活的历史时期，欧洲大小王国林立，封建主义的政治和经济大行其道，而文化方面则是由天主教会掌管，所谓的 “国王”，并未有强大的权力。在此情况下，博丹意在通过主张绝对的君主主权从而巩固和加强王权，在稳定社会秩序的同时，壮大王国实力，成为真正强大的王国。

其次，需要提及的是17世纪著名的英国思想家霍布斯。他提出了臣民作为个人或集体有绝对服从主权者的义务，主权者的权力不可分割，并指出在无政府的自然状态下，人只能生活在恐怖和残暴当中，人们能够解决的方法是签订 “社会契约”，确立强有力、绝对的统治者。⑲而霍布斯之所以会提出该观点，在于他生活的17世纪的英国正处于动荡不安的内战时代，在此情景下，他意识到绝对权威的主权者对于国家巩固和发展具有十分重要的意义。

再次，法国启蒙运动的著名代表人物卢梭关于主权的观点对后世影响颇深。他提出 “主权在民”，认为国家的主权不属于国王或某个统治集团与统治阶级，而是属于全体的国民，人的自由只能受作为人民 “公意”体现的法律的限制，而 “公意”则是代表社会的整体利益，与自由、人权、民主、法治等观念具有相应的联系。⑳同时，应当看到卢梭提出 “主权在民”观点的历史背景是专制和天主教会控制下的国家，农民生活悲惨而宫廷贵族奢靡的强烈反差。为了反对专制王权、摆脱旧制度，卢梭等启蒙思想家提出了一套哲学理论，为轰轰烈烈的革命运动奠定了思想基础。

最后，简单回顾一下卢梭以来主权学说的变化与发展。法国在1830年后以公共理性代替了公共意志，其在更广泛的意义上被认为是公民总体；德国则从人民主权观念向国家主权观念发展，并以黑格尔的国家学说为巅峰，提出国家是权利和义务的承受者，国王和其他机关一样只是这个有机体的部分；英国则区分出来政治上的主权和法律上的主权，前者强调共同体意志得到最终服从的组织，后者则是就法律的最终决定权而言；美国关于联邦和地方都充分拥有最高权力的观点很快就被打破，主权的不可分性依然得到强调。㉑而上述法、德、英、美等国主权概念的变化与发展无一不建基于自身社会环境的发展，其目的都在于对秩序的维护。随着主权概念的不断演进，主权的内在要素也在发展。比如主权的对内与对外角度，主权的不可分性、主权的绝对性等。其对内体现为形式上的最高权力，尽管在现实中权力的行使会有限制，但是这并不代表主权受到限制，只是主权下的权力在制衡中发挥主权的应有作用；而其对外则表现为独立性，这不是说一国不会受到他国的影响，而是说一国不能受到他国政治上的控制，否则权威丧失，秩序不存，主权的目的与意义不在。至于主权的不可分性，亦是历史的必然选择，分割主权将使得国家变得难以理解以及难以维持地位，最终会被历史所淘汰。

（三）概念的现实意义

历史上主权概念的发展取决于当时当地的具体情况，但就概念的现实意义而言，依然有几点值得借鉴。

第一，注重主权概念的目的。无论是博丹、霍布斯、卢梭还是之后的理论家们，他们关于主权的思想之所以能够影响历史，在于这些思想的目的都是旨在维护或重构稳定的社会秩序。无论是权力还是资格，亦都是维护秩序的基石。人类历史不断的发展，但是秩序永远都是追求的方向，而主权概念就是该追求的具体化。社会秩序是否稳定取决于主权是否得到充分行使。如果社会秩序出现不安，那么就非常有必要加强对主权的尊重。

第二，注重以何种方式行使主权。历史上，对于主权的归属有很多的争议，例如君主、人民等，在现代，人们普遍接受的观念是主权属于人民，但是也应当看到，抽象的人民无法直接行使主权，需要借助一定的形式。而当人民的代表形成时，亦会发现多数人也会产生 “暴政”的问题，人们所追求的公共利益并不能因此而得到完整的保护，相反该形式下的主权也许会对社会根本秩序造成混乱的局面。因此对于主权的行使应当有一套严密的规则，按照既定的制度予以发挥。而宪法便是对主权如何构成以及如何行使最真实的规则，包括道德无涉的宪法、法律和惯例。㉒如果要解释如何才能更好地行使主权，那么最重要的步骤就在于对宪法及其精神的理解和执行，需要在依宪治国的框架内寻找合适的方式，跨出这个不可逾越的鸿沟就是对主权行使的破坏，是对最根本的秩序的毁灭。

第三，注重主权行使的地域性特征。主权与国家有必然的联系，其是建基于一定的地域的。因此，主权行使需要根据有关地域的特征加以针对性实现。从主权的组成和运作规则而言，即从各国宪法的角度看，当今世界有几个广泛的潮流，即制宪浪潮与宪法趋同、跨国体制的宪法化、司法审查的全球化等，但是宪法的全球化亦存在很多问题，包括对民主与法治的破坏、对民族文化的侵蚀，更有美国学者强调美国宪法是 “我们的法”，全球化确实使得某些观念和价值迅速传播到世界，但是不如说是全球化加大了各自对世界的了解，实际上并不是主权构成与运作的趋同或消失，而是加深。㉓因此，在宪法全球化的背景下，谈及主权行使，更加要注重其地域性的特征，如谈及 “一国两制”下特别行政区的主权概念时，需要站在中国实际情况的角度，树立 “一国两制”的主权行使观，而不是简单地从其他国家和地区照抄照搬，甚至是抛弃中国国情，罔顾主权构成与运作的真实规则。

三、香港、澳门与主权的关系

（一）历史视角：港澳从未有过主权、半主权或次主权

社会上有意见认为，香港、澳门在特殊的历史条件下，产生了不同于中国其他地区的地位，特别是在全球化的背景下，在中央高度授权的情况下，出现了所谓的主权分层化的概念，强调主权分为全球性主权、超国家主权、国家主权和次国家主权，其中次国家主权是指国家的组成单位享有的主权，并突出我国的香港特别行政区、澳门特别行政区所享有的极大的立法权，认为这表现出两个特区具有次国家主权。甚至有人认为，特区在特殊的历史条件下，享有无形的主权，需要香港居民去争取。㉔因此，有必要首先从历史的角度进行还原。

中华民族素来有追求国家统一的思想和传统，早在春秋战国时期，孔子就提出了 “一匡天下”的思想，孟子、荀子等亦提出了 “定于一”“四海之内皆一家”的主张。㉕秦始皇统一中国，建立了中央集权的单一制国家，在全国范围内推行郡县制。此后，尽管历史上有过军阀割据的状态，但是统一的中央集权的单一制国家一直是主流，更加重要的是这种思想与传统观念上的影响一直持续发展。㉖

历史上，秦朝在公元前213年设立南海郡番禺县，管辖了包括香港在内的广大地区；331年，东晋新设立东官郡，管辖了包括香港在内的地区；757年，唐朝又将香港划归广州郡东莞县管辖，并在屯门地区设置屯门镇，从而保卫管理，防御外敌；1573年，明朝设置新安县管辖香港；清朝则派军驻守香港，岛上居民约5000人。㉗这表明，在英国占领香港之前，中国中央政府一直对香港地区实行有效的管辖，从领土权与统治权的角度衡量，香港都是中国领土不可分割的一部分，中央政府对香港具有最高的权威，能够独立地决定香港事务。鸦片战争之后，英国用武力强迫清政府签订不平等条约，逐步占领了香港岛、九龙、新界等地区，最终形成了英国对香港地区的殖民管治。但无论是从语言文字还是从主流民族、法律适用等角度考虑，香港地区的绝大多数民众都是与内地息息相关的，甚至在生活起居上，香港地区也离不开内地的支持与帮助。㉘

澳门方面，其原属香山县。公元前214年，秦朝设置南海郡，管辖香山；757年，设置东莞县，设镇香山；1152年，宋朝将南海、番禺、新会、东莞四县各画出一部分建置了香山县，并将之隶属广州府。㉙而后虽有葡萄牙人居住于此，并实行一定程度的自治，但中央政府始终管辖澳门。随着1887年中葡《和好通商条约》的签订，葡萄牙仿照英美等列强的方式，逐渐占领了澳门地区。与香港相比，澳门与内地的关系更为密切。因此，从历史角度看，澳门一直以来都受到中央政府的有效管辖。

英、葡两国在19世纪末通过战争、武力威胁等方法，强迫清政府签订了若干条约，从而占领了香港和澳门。从性质上讲，这些条约都是不平等条约；从条约要件上讲，属于强迫行为，不能够真正代表其意愿；从历史和现状看，其效力都不能直接予以肯定。㉚此后，民国政府和中华人民共和国政府都否定了这些条约的有效性。㉛因此，在不断努力下，联合国非殖民地化特别委员会于1972年6月15日接纳了中国政府的立场，联合国大会并于11月8日，批准了非殖民地化特别委员会的报告，从殖民地名单上删除了香港和澳门。这更加反映出国际社会对香港、澳门不属于一般殖民地的认可，表明两地并未有民族自决的权利，而是通过收回的方式予以处理。在香港回归的谈判期间，英国又提出了 “主权换治权”、共同管治等多种主张，但均被中国驳回，最终，谈判在主权和管治权都属于中国的基础上完成。正如邓小平所强调的：“关于主权问题，中国在这个问题上没有回旋余地。坦率地讲，主权问题不是一个可以讨论的问题。”㉜因此，无论是从中国中央政府历史上对港澳两地的有效管辖来看，还是从近代列强通过不平等条约的占领而言，虽然外国政府对两地进行过殖民管治，但是中国中央政府始终保有对两地的主权。进一步来说，无论是过去中央政府的管辖还是殖民政府的管治，港澳两地自始至终都没有独立的地位和权力，都无法自行决定其事务。因此，从历史上看，港澳两地不具有主权、半主权或次主权。

（二）法治视角：中国中央政府对香港、澳门行使主权

1.联合声明与主权归属

中国政府历来主张，清政府与英国、葡萄牙签订的是不平等条约，并不具有效力，因此，并不承认英国与葡萄牙具有对香港、澳门地区的主权，相反，中国政府始终主张对上述两个地区具有主权。同时，中国政府实事求是，基于英国、葡萄牙曾在香港、澳门实行殖民管治的状况，与之进行协商处理，希望通过和平方式解决香港、澳门问题，并最终以 “联合声明”的形式予以解决。《中英联合声明》与《中葡联合声明》是中华人民共和国政府同英、葡两国政府签订的双边条约，性质上应当属于国际法。

从内容上看，《中英联合声明》第一条由中国政府声明，自1997年7月1日对香港恢复行使主权；第二条则由英国政府声明，于1997年7月1日将香港交还中国。这两条解决了中英香港问题最重要的一件事，即香港的主权归属与地区定位问题。主权归属方面，上述两条确认了中国对香港地区的主权，并确认了1997年7月1日后英国并不能再继续管治香港的合意；地区定位方面，上述两条从侧面反映了香港回归前后都不是一个独立的政治实体，1997年7月1日前受英国政府的殖民管治，1997年7月1日及之后由中华人民共和国恢复行使主权，香港自始至终都不能独立或半独立地决定自身事务。

《中英联合声明》第三条由中国政府声明，规定了中国政府将对香港实施的基本方针政策；第四条至第六条由两国共同声明，目的在于解决过渡时期的相关具体问题；第七条则由两国共同声明，确认对上述各项内容的实施。这几条声明表明了如下几点问题：一是联合声明中，中国表明了在回归后将如何管治香港，作为单方面声明，这是中国恢复行使主权的体现，意味着香港未来实施什么样的制度，是中国政府主张与决定的，并不是由英国政府或者香港地区的居民能够决定的；二是第三条中国政府的声明，并不是管治香港的法律，而只是政策，其后对该条的确认实施，并不是纯以政策来定，而是以更加具体的法律予以明确规定。此后，中国政府依据《中华人民共和国宪法》制定了符合香港地区实际情况的《香港基本法》，从而落实了中国政府对外的声明。从目的来看，《中英联合声明》前部分解决的是回归问题，那么当然在回归时，条约目的达到，其效力终止；而后的对港政策问题，则由《香港基本法》保证实施，从结果来看，目的业已达成。从 “条约必须遵守”的原则来看，香港顺利回归，《香港基本法》予以制定和实施，完全符合《中英联合声明》的内容，其历史任务圆满完成。㉝《中葡联合声明》亦体现了基本相同的内容，明确了中国政府对澳门恢复行使主权的法律依据，并由中国政府单方面声明对澳门地区进行管治的政策，而后通过《澳门基本法》予以实施。

因此，中国政府恢复对香港、澳门行使主权具有国际法意义上的效力，双方都必须遵守。同时，根据以上关于主权概念的基本定义，主权概念的全部内容都将完整地由中国政府对港澳进行实施，也就是说，中国政府自1997年7月1日、1999年12月20日起，分别对香港与澳门恢复行使以领土权与统治权为核心的主权，特别是最高的决定权和命令权；而在国际事务中，香港、澳门本身没有独立地位。

2.宪法与基本法明确主权的构成与运作规则

两个联合声明从国际法的角度明确了主权的归属问题，而主权如何具体实施，需要进一步的法律规范以制度化的方式加以保障。前文已阐明，在联合声明中，中方声明了对香港、澳门的管治政策，它们将由具体的制度来落实。因此，当中国政府恢复对港澳行使主权，就需要从制度设计上予以规范。宪法是我国的根本大法，具有最高的法律地位和法律效力，规定我国主权的构成及其运作规则，保障公民的基本权利。凯尔森说，若把国家理解为一个法律秩序，宪法则是其国内法律秩序的基础，宪法的主要职能是决定一般法律规范的创制，决定立法的机关和程序，以及在某种程度上决定今后法律的内容，所谓合宪性问题，其实是保证一个低级规范应符合决定其创制或内容的高级规范这一更一般问题的一个特殊情况。㉞因此，恢复行使主权就需要将香港、澳门纳入到中华人民共和国的法律秩序中来，改变香港、澳门的 “基本规范”，将原先的《英皇制诰》《皇室训令》《皇室制诰》等规范统统消除，取而代之的是中国政府予以确立的 “基本规范”。㉟这就包括了宪法与基本法。

首先，我国《宪法》在序言中规定，“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务”， “全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。这条规定表明《宪法》是人民的宪法，由人民而定，也应约束人民。《宪法》在实施后，就是社会的最高基本规范，是一切行为的准则。同时，《宪法》总纲第31条规定了国家在必要时得设立特别行政区，这具体说明了是否设立特别行政区是由国家决定的，是最高决定权的运作规范，需要全国人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织所遵守。恢复行使主权的重要体现，就在于宪法在香港、澳门事务中的最高地位，香港、澳门是否可以设立为特别行政区，完全是由宪法规定的，而不是其他规范所能予以肯定或否定的。正如英国学者惠尔所言，宪法一经制定，它就不仅约束它确立的机构，而且也约束人民自己，任何一部分的人民或个人，均不能擅自行使主权，这是宪法权威的勾勒。㊱

其次，港澳两部基本法性质上属于宪制性法律，并不能与国家的宪法相提并论。并且，港澳两部基本法是全国人大按照《宪法》的规定，根据港澳的实际情况制定的，本质上是国家行使主权的结果。根据两部基本法的规定，中央授予了特区诸多管治权，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。甚至在特区有需要时，可根据基本法第20条的规定，授予特区其他权力，比如授权香港对深圳湾口岸港方口岸区依照香港特别行政区法律实施管辖、授权澳门对横琴岛澳门大学新校区依照澳门特别行政区法律实施管辖。这些都是国家对管治方式的变通，通过基本法的形式予以实现。同时，基本法亦规定了中央与特区的关系、居民的基本权利与义务、特区的政治体制、特区的经济、科教文卫、对外等多方面事务以及基本法的修改问题，从多个角度、多个方面、多个层次规定了特区的具体制度。因此，基本法是国家行使主权的具体体现，和《宪法》一起构成了特区的宪制基础。

3.全面管治权是行使主权的应有之义

基本法是按照 “一国两制”的方针设计的特别行政区制度，但是该制度并没有突破我国单一制国家的形式，国家只有一部宪法，权力来源于中央，特区权力受到中央的调整。㊲从历史上看，港澳从未有独立或半独立的地位，最后也是以两国联合声明的形式而恢复行使主权的，不具有联邦的基础；从法律上看，《宪法》规定了我国是在中央的统一领导下，发挥地方的主动性，强调了单一制的特征，基本法亦只是对特区获得的权力进行了明确，是中央对地方的一种授权，特区有多少权力完全取决于中央授予多少。因此，中央对于特区权力的授予，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，都是行使主权的体现，是一种最高决策权的实现。无论这些权力有多么大，都是由中央授予的，是对具体管治权的一种调整，本身并不影响主权的最高权威性。根据授权的原理，中央授予地方多少权力，那么就必然对这些权力要有监督，即间接的行使。至于中央没有授予的权力，也就必然由中央直接行使。

从字面上看，全面管治权是指中央对特区全面的管辖和治理的权力。㊳这是中国对香港、澳门恢复行使主权的具体体现。如上所述，主权概念是个抽象的概念，事实上包括着领土权、统治权等多方面内容，对于港澳来说，实际上是中国政府对港澳具有的对内最高决策权和对外代表权。因此，从理论上讲，所谓恢复行使主权必然包含着决定港澳两地一切职权的职权。在中国单一制的形式下，所有权力来自中央，必然意味着港澳的权力也来自中央，中央是一切权力的来源。而根据港澳的实际与 “一国两制”的方针，全国人大制定了两部基本法，授予了港澳许多权力，甚至在基本法中规定了中央与特区的关系，但这并不意味着授权关系转化为分权关系，同时也并不与高度自治权矛盾，因为全面管治权是基于主权概念而产生的，而高度自治权是基于全面管治权与授权关系而产生的，所以从逻辑上讲，正是因为中国政府恢复对港澳行使主权，中央才恢复了对港澳的全面管治权，而正是因为中央有全面管治权，才可以授予港澳特区高度自治权。这完全是合法合理的。换句话说，中央对港澳授予的高度自治权，是对具体管治权的调整，本质上是行使主权的体现，因此，授予高度自治权于港澳与中华人民共和国享有对港澳的主权不矛盾。全面管治权是中国恢复行使主权的应有之意。

四、结语

综上所述，根据主权的基本概念，主权与民族国家有着必然的联系，它是包括领土权、统治权在内的对内与对外的权力与权利的结合。在全球化运动的今天，主权概念依然有其存在的重大意义，是维护秩序最根本的保障；同时，宪法作为主权构成与运作的规则，理应得到尊重与执行，否则便是对基本秩序的破坏。自中华人民共和国对香港、澳门恢复行使主权之日起，香港和澳门的法律秩序便发生了巨大的变化。无论从历史还是法治的角度出发，港澳两地都未曾有主权、半主权或次主权，它们的权力始终来自于授予。从逻辑上看，正是因为中央对于港澳恢复行使主权，中央拥有对港澳的全面管治权，也因此成为授予特区高度自治权的基础。《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书指出：“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法行使高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”其中 “全面管治权”的概念并非新创或新提，实际上从恢复行使主权那天开始便一直拥有。而之所以在白皮书中明确提出这个概念，是因为社会上存在一些混淆不清的认识，而主权的意义不仅在于领土权，而且也在于统治权，所以有必要加强对主权的认识和尊重，更进一步地指出恢复行使主权的应有之义就是要对港澳进行全方位的管治。而中央直接行使的权力、授予特区的高度自治权与中央的监督权都只是具体管治方式的创新，是授权模式下的主权行使方式。㊴

中国对香港、澳门恢复行使主权一方面建基于民族的历史，另一方面则建基于法律的规定，因此面对当下社会中出现的若干误识，也应从这两方面着手，不断完善和改进港澳特区居民中的中国公民的爱国观。港澳特殊的历史条件，使得两地的爱国主义不仅仅局限于民族主义，更多了一份宪法的爱国主义。㊵因此，加强民族认同，是对恢复行使主权而形成的爱国观念的培养，加强宪法、法律认同则是对主权运作规则的尊重。而采取教育与法治相结合的方法，有利于加强港澳两地对主权概念的理解，在未来的 “一国两制”实践中不断加强对国家的认同。

①Joseph A.Camilleri and Jim Falk，The End of Sovereignty？Aldershot:Edward Elgar，1992，pp.31-39.

② 《中华人民共和国宪法》第31条规定了国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。

③ 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》与《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》在序言中都明确规定了中华人民共和国政府恢复对香港、澳门行使主权。

④㉔参见王岸然：《香港有主权，中央拥导权》，香港：《信报财经新闻》，2015年5月19日，第A19版。

⑤ 《现代汉语词典》（第6版），北京：商务印书馆，2012年，第1700页。

⑥赵喜臣主编：《宪法学词典》，济南：山东大学出版社，1989年，第244页。

⑦参见刘高龙：《国际公法学》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第132页。

⑧ Thomas J. Biersteker，State，Sovereignty and Territory，http://graduateinstitute.ch/files/live/sites/iheid/ files/shared/executive_education/INP% 202011/Syllabi% 20_% 26_Cour se_Materials/Biersteker_TeachingNotes3. doc，最后访问时间：2015年12月15日。

⑨⑭参见王世杰、钱端升：《比较宪法》，北京：中国政法大学出版社，1997年，第27～29、37页。

⑩⑫参见车丕照：《身份与契约——全球化背景下对国家主权的观察》，长春：《法制与社会发展》，2002年第5期。

⑪⑰⑱参见陈端洪：《宪治与主权》，北京：法律出版社，2007年，第168～169、186、186～187页。

⑬参见郑海麟：《从主权的国际法看香港的 “一国两制”》，台北：《海峡评论》，2004年第10期。

⑮㉛参见王禹：《主权的概念及其在中国政府收回香港和澳门过程中的运用》，澳门：《“一国两制”研究》，2012年第2期。

⑯参见郭道晖：《权力的多元化与社会化》，北京：《法学研究》，2001年第1期。

⑲参见［英］霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，北京：商务印书馆，1996年，第205页。

⑳参见陈弘毅：《法理学的世界》，北京：中国政法大学出版社，2003年，第6～8页。

㉑参见［美］小查尔斯·爱德华·梅里亚姆：《卢梭以来的主权学说史》，毕洪海译，北京：法律出版社，2006年，第180～184页。

㉒参见翟小波：《宪法是关于主权的真实规则》，北京：《法学研究》，2004年第6期。

㉓参见刘晗：《宪法的全球化：历史起源、当代潮流与理论反思》，北京：《中国法学》，2015年第2期。

㉕参见骆伟建：《澳门特别行政区基本法新论》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第2～3页。