从“衡阳破坏选举案”谈我国人大代表选举的监督机制

文/张杰英　　刘艳梅

从“衡阳破坏选举案”谈我国人大代表选举的监督机制

文/张杰英刘艳梅

湖南衡阳破坏选举案发生至今已三年有余，《人民日报》称该案件“是对人民代表大会制度的挑战，对社会主义民主政治的挑战，对国家法律和党的纪律的挑战”。由此可见，衡阳破坏选举案件影响之恶劣、后果之严重前所未有。该案件56人行贿，586人受贿，涉案金额高达1.1亿元人民币，共73名人员受到刑事责任追究，468名人员受到党纪处分。这一案件深刻地反映了我国人大代表选举制度中存在的不足。反思这起人民代表大会制度建立以来最恶劣的贿选案件，挖掘其发生的制度根源，寻求健全之策，以求使我国人大代表及其选举制度日臻完善。

一、我国人大代表及其选举的监督制约途径

我国《宪法》规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这一规定明确了我国人民代表大会制的根本政治制度地位。为了保障人民当家作主，宪法赋予人民享有选举权和被选举权，人民通过选举产生代表，由代表组成人民代表大会来行使人民当家作主的权利。为了使人民代表大会制度有效运转，我国制定了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）等法律。这些法律历经多次修正，不断完善，但衡阳破坏选举案的发生告诉我们，对人大代表及其选举的监督仍然存在着严重的制约空白。选举产生代表，代表履行职责，人民代表大会行使国家权力，每一个环节都必须有监督和制约，否则国家权力的行使和人民当家作主的本质都将受到质疑。但从现有立法来看，目前对人大代表及其选举的监督途径主要是事后监督和内部监督。

选民和原选举单位自下而上的监督。无论是《宪法》《选举法》《代表法》还是《组织法》，都明文规定了人大代表都要接受原选举单位和选民的监督。《宪法》第七十七条规定，全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。《选举法》第四十八条规定，全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。《代表法》第四十五条规定，代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。监督的途径为罢免和回答询问，监督的内容则涵盖了人大代表各项法定职责的执行、法定义务的履行以及对人大代表执行代表职务的约束性规定等。

代表资格审查委员会的内部监督。《组织法》第五十条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会设立代表资格审查委员会。第五十一条规定，代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定。《选举法》第四十六条规定，代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件，选举是否符合法律规定的程序，以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查，提出代表当选是否有效的意见，向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团报告。经过衡阳贿选案件后，2015年新修正后的《选举法》对代表资格审查委员会的职责界定更为清晰和明确，完善了代表资格审查工作机制。

纪律检查委员会的外部监督。从衡阳贿选案来看，举报者为衡阳人大代表的落选者。该案先是由中共湖南省纪委初步调查，获取了代表候选人送钱送物的证据；而后由中共湖南省纪委成立专案组，赴衡阳市开展全面调查，查证了参与贿选的人员数量和涉案的金额总数，并勒令涉案钱物全部退缴，但未开启违反党纪国法的问责程序。后举报人继续举报，惊动了进驻湖南的中央巡视组，继而引起了中央决策者的重视。至此，整个衡阳贿选案的调查与处理才由党纪政纪立案调查进而移送司法部门处理。案件本身涉及人员之多、涉案数额之巨大再加上中央高层的介入，才使得该案中存在的违法选举行为和相关人大代表受到惩处。纪律检查委员会的监督是一种需要强力推动的外在监督，其启动是多方因素综合的结果。

二、我国现行人大代表及其选举制度监督不足的原因分析

第一，一些选民和代表缺乏政治责任意识，将选举和被选举作为实现个人利益最大化的手段。选举是一种政治行为，在这种政治行为中选举者和被选举者谋求的是一种政治主张或者施政理念。而在我国的人大代表选举实践中，尤其是直接选举的部分地区存在着“家族式的选举”“好处式的选举”等现象，只选举同姓氏的代表或者谁给了选民好处选民就选举谁。从选民的角度来看，注重的是家族利益或者是个人短期利益；从代表候选人的角度来看，注重的也是个人短期利益和家族利益。衡阳贿选案所代表的间接选举中也充斥着选民和代表的个人利益。在这样一种选举文化背景之下，选民和代表的公共意识、政治意识、责任意识、国家主人公的意识是浅薄的，更妄谈实现选民的政治价值和代表的责任意识。所以选举背后政治理念和责任意识的缺失是导致选民及代表不能正确行使选举权和被选举权的内在因素。

第二，内部监督和事后监督的局限性，对代表和选举的监督滞后且缺乏常态化。在内部监督中，如选民和原选举单位监督其推荐的代表和代表资格审查委员会审查代表的资格等，难免出现包庇之嫌，不愿自揭家丑，不愿采取措施真正解决问题，或者是无法监督。比较代表与选民两者，能够当选代表的，其文化背景、经济状况或者社会地位一般优于选民，让弱势的选民来监督强势的代表，且不说选民的素质及其公共意识的水平如何，仅双方实力的差距就决定了选民对代表难以实现有效的监督。从衡阳贿选案的处理结果来看，纪检部门的监督效果最为显著，但并非任何一起代表贿选案件都会引起纪委甚至是中纪委的关注，这种监督仍具有偶发性的特点。况且无论是内部监督还是事后监督，都是事态已然发生，违法结果已经造成，恶劣后果已经产生。在事态扩大前或者不法者没有达到目的之前，如何及时有效地发现与制止，目前的监督途径无法发挥作用。

第三，代表责任追究的缺失，使代表的职责流于形式或者成为追求个人私利的工具。代表人民行使国家权力的人大代表，其义务在《代表法》中有明确的规定，但在实践中代表在履职方面却存在着不作为或者怠于行使职责的情况。比如法律要求代表要与原选区的选民或者原选举单位的人民群众保持密切联系，听取并反映他们的要求和意见。但有些代表当选之后，严重地脱离了选区人民，与之不接触、不联系，无法知晓选民的意见和心声；部分代表当选后，利用代表的身份积极为个人或者公司谋求私利等。《选举法》对破坏选举的行为进行了列举并明确了法律责任，但《代表法》对于代表怠于行使职责的行为缺少问责机制。尽管《选举法》中规定有罢免代表这一措施，但操作性不强，如在什么情况下罢免代表，法律没有做出明确规定。从实际情况看，直接选举的代表的罢免问题比较复杂，如要罢免县区人大代表，须经县区人大常委会调查后认可。但代表怠于履行义务的不作为造成的后果和滥用代表身份所谋取的不当利益如何追责尚无规定。

三、完善对我国人大代表及其选举有效监督制约机制的思考

第一，提升选民和代表的政治责任意识，培养其公共精神。选举涉及权力拥有者将权力传递给他人行使的问题，因此在选举代表的过程中，选民作为权力的委托者，必须对其让渡权力的行为有着清醒的认识，而代表作为权力的行使者，必须对其代表行使权利的行为有着准确的定位。一是要提升选民参政的素质和能力，确保其所选举出来的代表有足够的能力和认知去履行代表的职责，培养选民的廉政意识和法治意识，确保其能够选出具有公共精神和品质的代表来行使权利。二是要提升代表的素质和能力，培养其一心为民、履职尽责的政治品质。要选出能力强、专业性强的代表，要加强对人大代表履职所必需的专业知识培训和廉选知识的教育，要让代表的意见和建议真正反映选民的心声和意愿。三是要让代表的命运真正掌握在选民的手中，让具有政治意识、责任意识的代表积极联系选民。如制定合理的人大代表廉政考核机制，定期对代表的综合表现进行民主测评，对测评度高的人大代表进行表彰，对测评度差的代表给予警告，促使人大代表积极履职。

第二，加强选举的全程监督，健全人大代表监督制度。正如约翰·穆勒所言，“人民应该是主人，但他们必须聘用比他们更能干的仆人，由于人民并不亲自主事，所以间接民主要求有一整套的监督机构来对人民的代表及由此产生的政府进行监督和防范，以免仆人滥用权力变成主人。”因此，加强对人大代表的监督是其合法有效行使权力的保障。一是建立专门的选举监督机构。建议选举时负责巡视选举过程，在选举的现场或者监督机构的所在地设置投诉信箱，鼓励选民通过网络、信件等方式向有关部门反映选举中可能存在的问题，对选举实行全程监督。二是充分发挥代表资格审查委员会的作用。要将形式审查与实质审查结合起来，对代表资格变动的提前报告或及时报告、代表的补选、罢免、辞职等问题，要结合新修正后的《选举法》严格实施。三是建立人大代表履职监督机构，在《代表法》中明确不履职将要承担的责任，以解决人大代表不作为、滥作为的现象。如建立了人大代表定期向选举单位或选民述职制度，创建代表之家等解决代表脱离选民的问题。

第三，完善行政诉讼机制，尝试设立选举诉讼程序。衡阳贿选案因触犯党纪和《中华人民共和国刑法》而使涉事人员受到行政处分和司法追究，如果没有触犯《刑法》，仅仅触犯《宪法》《选举法》等法律，相关人员该如何担责；在我国宪法诉讼制度尚未确立的情况下，选举权和被选举权受到侵害时，公民如何维权等问题，都需要完善相关制度。一是建议扩大我国行政诉讼的受案范围，完善行政诉讼机制。将行政诉讼案件的范围从仅仅对公民人身权、财产权的保护，扩大至公民的知情权、监督权、选举权、被选举权和受教育权等诸多权利的保护。这样可以弥补我国公民诸多权利因宪法诉讼制度的缺位而造成的权利保护的真空状态。二是尝试设立选举诉讼程序。选民资格案件适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，破坏选举涉嫌犯罪的适用刑事诉讼程序审理，但选举纠纷的种类日渐增多，而选举专业性较强，再加上目前正值我国司法体制改革之际，建议设立专门的选举诉讼程序，由专业性和技术性较强的人员专司选举案件，从而促进选举诉讼的专业化和公正化。

（责编/梁晓娟）