虚拟运营商法律问题研究

杜斌

摘要：2013年12月26号工信部向我国第一批虚拟运营商办法牌照，这样拉开了虚拟运营商的序幕，并且随着最近第四批虚拟运营商牌照的颁发，虚拟运营商已经开始渗透到我们生活的方方面面。面对虚拟运营商的讨论也就越发激烈，人们在了解虚拟运营商之后对虚拟运营商充满了期待。人们最关心的当然还是虚拟运营商能否打破三大运营商的垄断，我们的通讯费用什么时候可以降低，服务质量什么时候可以提高，并且还有许多人对虚拟运营商的发展充满期待。

关键词：虚拟运营商；三大运营商；垄断

一、 引言

2010年5月，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中提出：“鼓励民间资本参与电信建设。鼓励民间资本以参股方式进入基础电信运营市场。支持民间资本开展增值电信业务。”2012年6月是工信部出台《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》。2013年5月17日工信部发布《移动通信转售业务试点方案》后，5月31日中国移动、中国联通以及中国电信官网纷纷宣布，将正式启动移动通信转售业务试点工作，试点期为两年。从此，我国民间资本开始进入电信领域，虚拟运营商开始不断见诸报端。

二、 虚拟运营商概述

虚拟运营商就是虚拟运营商是租用传统运营商的一部分基础设备，来对服务进行加工并出售。

（一）我国对虚拟运营商的要求

对于虚拟运营商这个新概念，我国的几乎所有的大型企业都将目光投入到其中，大家纷纷进入申请虚拟运营商牌照的行列中，但是面对这个市场我国工信部表现的还是比较谨慎的，对于虚拟运营商的制定了详细的要求。这些要求主要集中在三个方面：第一个是民间资本，《试点方案》中指出，申请虚拟运营商的企业的民间资本在公司资本中所占比例不低于50%，并且在所有股东中单一的最大股东是民间资本的公司，在这其中，还不包含外商及港澳台商投资，境内民营企业在境外上市的其外资股权的比例不能超过10%并且同样，其单一最大股东为中方投资者；第二个是企业管理方面的要求，《试点方案》要求，企业技术负责人必须是有8年以上的信息技术和通信行业工作经验，企业管理人员中也要求至少有5人具有5年以上信息技术和通信行业的工作经验，除此以外还有一些更加细化的要求；第三个就是业务范围方面的要求，工信部表示，后的试点批文的转售企业可以从基础电信业务经营者那里购买移动通信服务，然后通过自己对服务包装，可以以自己的品牌开展语言业务、短信业务、彩信业务、移动数据业务等移动通讯业务。

（二）虚拟运营商的发展情况

目前我国的虚拟运营商正在快速的发展，从2013年12月26日工信部向首批11家虚拟运营商发放牌照开始，到目前为止，包括阿里、苏宁、小米在内的42家企业发放了虚拟运营商牌照。

这42家企业中主要业务有零售的苏宁，有电商的阿里通讯，有影视业的星美影院，有服装的红豆集团，有手机的小米。目前，虚拟运营商已经开始逐渐深入到我们生活的方方面面，相信在不久的将来，我们社会的各个方面可能都会有虚拟运营商的身影。

三、 虚拟运营商的优势

对于虚拟运营商，它如何可以在三大传统运营商的夹缝中生存，者主要依赖于虚拟运营商所具有的独特优势。

首先对于资金密集型的电信行业，除了三大传统运营商，没有企业有实力进行基础设施的建设。在这方面虚拟运营商具有得天独厚的优势，虚拟运营商不需要基础设施的建设，它只是租用传统运营商的基础设施，就可以推出自己的服务。

并且虚拟运营商一般都是一些大型的公司，在消费者中都具有良好的口碑，很高的品牌认知度。通过较高的口碑和认知度，才可以从强大的移动运营商手中强大客户。

同时，虚拟运营商相对与传统运营商的最大优势在于虚拟运营商可以在细分市场领域抢占客户。相对与传统运营商的覆盖范围广的特点，传统运营商很难具体到每个客户的需求，然而这对于虚拟运营商就轻而易举，虚拟运营商可以针对特定的客户群体制定特定的套餐，同时虚拟运营商还可以通过自己的产品与客户的手机卡进行关联，这些都是传统运营商所无法达到的。

虚拟运营商可以实现产品与通讯的交叉补贴。依靠核心卖点的产品，以产品捆绑或者服务捆绑的形式，形成竞争优势。内容包括：产品交叉补贴，例如终端产品捆绑、物联网概念的家用电器捆绑；服务交叉补贴，例如售后服务的捆绑；互联网应用精细化运营的优势；聚焦民生的互联网应用合作，比如医疗行业的细分市场应用合作推广；广告合作模式，线上线下的广告服务合作。①

四、虚拟运营商的发展方向

欧洲和北美的虚拟运营商兴起于 2001 年前后，当时的移动通信普及率约 50%，给虚拟运营商提供了广阔的发展空间。而中国的虚拟运营商于 2014 年才初步启动，此时国内的移动通信普及率已高达 90.8%。较高的用户份额使得主流基础运营商转售的主动性和积极性降低，有限的市场空间加大了发展用户的难度，对于虚拟运营商来说可拓展的新市场有限，只能聚焦存量竞争。 ②

因此，目前我国虚拟运营商都在加大自己的创新，增加自己的差异化服务。差异化服务是以后虚拟运营商发展的主要依托，例如京东就依靠自己在电商领域的强大优势，将通讯业务与电商业务向结合，这在电商不断向移动端发展的大背景下发挥巨大优势，京东通过将移动虚拟运营业务与电商业务相结合，通过在京东进行购物，每消费2元即可为自己换取京东通讯所运营的电话卡的1分钟通话或1M流量，从而在刺激消费的同时，鼓励客户通过手机再进行购物，从而实现通讯和电商的双赢。在差异化服务方面，各虚拟运营商可谓各显神通，有的推出使用其指定的app免流量服务，有的将游戏业务与通讯业务相结合，将游戏与流量捆绑。

五、 虚拟运营商与三大运营商的关系

虚拟运营商与三大运营商都是移动通信领域市场的参与者，那么它们两者之间的关系到底如何，是竞争关系还是合作关系？

目前，虚拟运营商的运行主要是租用移动运营商的资源，虽然虚拟运营商在客户资源上与三大运营商存在竞争，但是由于虚拟运营商租用三大运营商的基础资源，需要向传统运营商进行缴费。同时三大运营商可以减少成本，有更多的精力投入到其所擅长的领域。

因此虚拟运营商只有加强与传统运营商之间的合作才能使自己得到发展，虚拟运营商通过租用网络资源进行销售，通过虚拟运营商的差异化服务，是移动通讯覆盖到更加广阔的范围。在这种情况下，虚拟运营商的地位就显得尤为尴尬，虽然是与三大运营商进行合作，但是实在上，虚拟运营商的一举一动都需要符合三大传统运营商的要求。

虽然虚拟运营商与三大运营商直接是合作关系，但是不少人会疑问虚拟运营商能否打破三大运营商在统治通讯领域的格局这个问题自从虚拟运营商这个概念产生依赖就一直是人们讨论的焦点问题。我们所有的消费者都希望通过引入虚拟运营商可以打破三大运营商的垄断，这样，我们的通讯费用就会下降，享受到的服务也会提升。但是对于这个问题，我认为，即使引入虚拟运营商业不可能打破传统运营商对电信领域的垄断。

我们都已经认识到虚拟运营商是租用传统运营商的基础设施来提供服务的，但是基础设施掌握在三大运营商手中，因此虚拟运营商与三大运营商之间的关系就犹如鱼与水之间的关系，虚拟运营商根本就不能对三大运营商构成威胁。在通信行业主要可以分为网络、业务、运营三大模块，这其中，网络是基础，而这个基础就掌握在三大运营商中。③同时《移动通讯转售业务试点方案》中对转售业务进行了限制，明确提出虚拟运营商不能自建网络，同时也没有号码资源，相应的资源都在三大运营商手中，虚拟运营商无法实现独立。

六、如何对虚拟运营商进行监管

面对不断增加的虚拟运营商，我们必须通过一定的途径对其监管，从而可以使其在健康的道路上发展，对于虚拟运营商的监管，我们可以从以下三个方面考虑：

首先我们可以通过制定一些行政规章来对虚拟运营商的监管。目前先阶段，虚拟运营商处于刚刚起步阶段，各种形式还不明朗，如果贸然制定一些法律，可能由于法律的稳定性，从而阻碍该领域的发展。但是我们有不能缺乏在政策上的管理，在这种情况下，我们可以制定一些灵活多变的行政规章，这样不仅可以对虚拟运营商进行监管，而且在规章不合适时候，我们可以通过另外一个规章来及时纠正错误。

同时我们要赋予工信部在处理相关问题时更大的权利。因为现阶段我国的相关法律法规还没有出台，在处理这方面问题时，我们也没有先例可以依靠，在这种情况下，行政权利就显得尤为重要，通过行政权，一些问题工信部可以作出合理的解决方式。

并且我们可以通过行业协会来弥补相应的不足。对于虚拟运营商领域的问题，只有虚拟运营商自己最了解如何解决，目前我国已经存在了殉难运营商产业联盟和虚拟运营商民间自律委员会。对虚拟运营商这个新鲜事物，各界存在很大争议，对于这样的问题，只有行业内部更加清楚如何解决，行业之间加强自律才能为行业营造更加健康，良性的发展环境。

七、总结

目前我国的虚拟运营商还处于起步阶段，还要面临许多问题和困难，这个市场也属于探索阶段。在这个探索阶段，虚拟运营商更加需要与电信运营商形成资源互补，实现彼此的双赢，同时要积极探索新的盈利模式，只有不断创新盈利模式，爱能使自己在面对竞争使保持优势。并且虚拟运营商未来的发展方向就是差异服务，通过不同的服务满足不同的人群，以此来吸引需要此项服务的消费者。同时虚拟运营商要发挥自己生态圈形态的供应链优势，通过自己产业链上下游形成优势。并且要结合自己的优势业务彼此形成交叉互补，从而实现两个业务的双赢。（作者单位：华南理工大学法学院）

注释：

①陈志刚. 虚拟运营商成功的关键：差异化[J]. 中国电信业， 2013， （8）： 70-71

②吴强， 舒畅， 杨雪芳. 虚拟运营商前景几何[J]. 通信企业管理， 2014， （8）： 10-12

③王辰越. 虚拟运营商将打破电信业垄断？[J]. 中国经济周刊， 2014， （3）： 62-63

（作者单位：西北政法大学法律硕士教育学院）