英德煤矿关闭政策及煤炭工业转型经验

徐 鑫 黄 岚 刘国林

（国家安全生产监督管理总局信息研究院，北京市朝阳区，100029）

★世界煤炭★

英德煤矿关闭政策及煤炭工业转型经验

徐 鑫 黄 岚 刘国林

（国家安全生产监督管理总局信息研究院，北京市朝阳区，100029）

介绍英国、德国煤炭工业现状，在充分研究英德两国有关煤矿关闭和煤炭工业转型经验做法的基础上，从健全煤矿关闭管理相关法规和技术标准、出台废弃煤矿瓦斯利用鼓励政策、开展相关项目示范、重视引导老矿区经济转型及矿工再就业等多方面提出我国煤炭工业转型建议。

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中国煤炭工业经过黄金十年的快速发展，在企业经济基础、管理水平、安全状况和技术装备等方面均有了大幅提升，但随着国民经济进入增速放缓的新常态，煤炭产量和消费量持续下降，加之能源结构调整和生态环境的约束日益增强，煤炭产业前景不容乐观，转型发展势在必行。

同中国一样，英、德等发达国家也曾经以煤炭作为本国经济的支柱产业。经过近百年的开采，英国和德国的煤炭资源逐渐枯竭。随着开采深度增加、成本升高，加上世界能源生产消费结构的改变，从20世纪60年代开始，德国用50年左右的时间基本完成了煤炭工业的成功转型。英国也在1994年煤矿私有化之后，用20年的时间基本完成了煤炭工业转型。在煤炭产业转型过程中，逐渐形成了较为完善的煤矿关闭程序和效果评价标准，制定了配套的政策法规和优惠补贴政策，并在废弃矿井瓦斯抽采利用技术和项目运营管理、老矿区再利用和环境治理以及人员安置和劳动力再就业培训方面积累了丰富的经验。

研究、总结和借鉴英、德两国在煤炭工业转型的发展经验，对于探索新常态下中国煤炭工业转型发展的新思路和新途径，创新发展模式、释放发展新动力，具有重要的社会意义和现实意义。

1　德国煤炭关闭政策及工业转型经验

1.1 德国煤炭工业基本情况

德国是世界主要煤炭生产和消费国家之一，煤炭开采在德国具有非常悠久的历史。对煤炭的大力开发和综合利用，是产业革命时期德国迅速成为世界工业强国的重要原因之一。德国的煤炭资源以硬煤和褐煤为主，其中位于西部北威州的鲁尔煤矿区是硬煤的主产区，它的发展是德国煤炭工业发展历程的一个缩影。鲁尔矿区在1850年的煤炭产量约为1.8 Mt，到1913年升至103 Mt。一次世界大战开始之后德国的煤炭产量下降，战后煤炭产量逐渐复苏，至1957年达到最高值150 Mt，其中鲁尔矿区产量约为123 Mt。20世纪60年代以来，受石油产业快速发展和环境保护等因素影响，德国煤炭开采特别是井工煤矿开采受到较大冲击，大量矿井关闭，煤炭总产量急剧减少，目前德国仅剩3个井工煤矿，全部位于北威州，从业人员约为5000人，德国大部分的煤炭产量来自褐煤生产，如图1所示。随着开采深度增加，煤炭生产成本不断提高，近年来硬煤生产企业主要靠财政补贴维持生产经营。按照欧盟停止对采矿业补贴的法律要求，德国政府计划于2018年取消煤矿财政补贴，在此之前现有井工煤矿将全部关闭。

图1　2005-2014年德国煤炭产量及消费量（数据来源：BP）

作为继美国、中国、俄罗斯和日本之后的第五大能源市场，德国国内石油、天然气资源匮乏，煤炭资源在德国一次能源结构中占有重要地位。近年来，由于国内煤炭产量供不应求，德国每年的煤炭进口量都在50 Mt左右。2005-2014年德国煤炭产量及消费量如图1所示。德国的煤炭消费占一次能源消费的25%左右，主要用于发电工业、钢铁工业和集中供暖，其中用于发电的煤炭消费占比较大。2014年德国发电能源占比数据如图2所示，从图中可以看出硬煤和褐煤发电占总发电量的比例为43.2%。

图2　2014年德国发电能源占比

1.2 德国煤矿关闭政策

目前，德国的煤矿关闭工作由欧盟、联邦政府、州政府和煤矿企业四方共同完成，设立了约100亿欧元的煤矿关闭基金，作为后续土地复垦、矿井水处理等的费用。早在1979年德国就针对煤矿关闭问题出台了相关法规，《德国联邦采矿法》规定，关闭煤矿时企业必须采取相关措施规避可能存在的风险，比如地表塌陷或有害气体逸散等，需要各政府部门批准后才能进行关闭，各州政府也出台了具体的技术标准或指南。例如，北威州2007年出台的《煤矿关闭指南》中对矿井关闭时采用的封井材料、瓦斯抽采装置、防爆措施都有具体的要求，见表1。

表1　北威州《煤矿关闭指南》对矿井密封及瓦斯抽采装置的要求

1.3 德国煤炭工业转型经验

北威州是德国最重要的能源产地，已经有200多年的煤炭开采历史，也是德国煤矿瓦斯、废弃煤矿瓦斯回收利用的主要区域之一。北威州政府十分重视已被列为可再生能源的煤矿瓦斯、废弃煤矿瓦斯的利用，经济能源工业部在这方面做了很多工作，包括开展“北威州未来能源行动”等项目，在推进技术开发、政策制定等方面积累了丰富经验。目前北威州刚刚成功完成了煤炭工业的转型，煤矿从业人员由20年前的300万人减少至现在只有5000人左右。通过政府出资建立新公司，绝大部分矿工得到了很好的安置，主要从事IT、环保、基础设施、农业等工作。随着煤矿的全部关闭，仍将有约2000人继续留在煤矿进行废弃煤矿基础设施维护和矿井水处理等工作，另外大部分人因为受过良好的教育和培训，再加上完善的劳动力再就业培训体系，完全可以胜任能源相关领域的新工作。

在环境治理方面，北威州主要进行了空气、水、噪声污染和塌陷区治理以及二氧化碳减排方面的工作，并取得了积极的成效。鲁尔矿区是北威州最重要的煤炭产区，在塌陷区的治理方面，鲁尔集团最初采用矸石充填开采的方式，发现吨煤开采的成本需要增加25%，由于开采成本太高后期放弃了这种做法。由于塌陷区治理的费用很高，德国煤矿企业会在制定煤价时就将此项费用考虑进去，还专门设置了永久的治理资金。塌陷区的下沉深度最大可达20 m，为了防止塌陷区被水淹没，需要进行抽水处理，此项工作在煤矿关闭很多年后仍然需要进行。目前鲁尔矿区抽出的水量高达1.5亿m3/a，累计花费超过23亿欧元。德国的饮用水水位约在-200 m水平，为了保证矿井水和地下水的永久隔离，目前水泵抽水的水位保持在-800 m左右，未来会将水位提高至-640 m。

在老矿区土地再利用方面，德国已在500多个煤矿旧址建立了商业中心、物流区、滑雪场、休闲娱乐文化广场等。

2　英国煤炭关闭政策及转型经验

2.1 英国煤炭工业基本情况

英国煤炭开采历史悠久，曾经是欧洲乃至世界的产煤大国。早在19世纪中叶，英国煤炭产量占世界总产量的三分之二，1913年达到292 Mt的历史最高水平。二战以后，随着世界能源生产消费结构的变化，加上英国北海油田的开发，英国煤炭产量持续大幅度下降，煤矿数量也持续减少。自20世纪80年代早期开始，英国经历了大批煤矿关闭浪潮，至1985年煤炭产量出现大幅下降，之后煤炭产量虽有所上升，煤炭工业却逐渐走向没落。随着2015年底英国最后1个井工矿凯灵利煤矿关闭，英国的露天矿产量稳定在800万t左右，相关从业人员减少到2000人以下，图3为1970-2014年英国煤炭的产量及进口量数据。近年来英国的年煤炭需求量基本保持在50～60 Mt左右，主要用于发电，煤电占发电总量的30%左右，其次是炼焦。在国内煤炭产量供不应求的情况下，英国煤炭进口量一直居高不下，2013年达到最高值49 Mt，主要进口自俄罗斯、澳大利亚、印尼等国。

2.2 英国煤炭关闭政策

英国相关法律只要求英国煤矿在关闭退出时保证周围环境的安全，没有具体的关闭标准。煤矿企业一般会制定详细的关闭计划，同时在英国煤炭管理局备案，由英国煤炭管理局组织相关专家审核是否遵守煤矿采煤许可协议中的关井条款，如是否采取有效的封闭措施、安装瓦斯、矿井水监测设备等，同时还需要向英国职业健康安全委员会提交相应的材料。

近年来，英国煤矿在关闭阶段一般考虑瓦斯的后续利用问题。矿井封闭时需要考虑井筒封闭情况、周围生产矿井有效隔离情况和是否有与地面联通的泄露通道等，在安全的前提下确保封井质量、预埋抽采管道，有的煤矿会考虑到巷道的连通性，采取拆除采空区的隔断、提前布置管道等措施。如果封闭不严，将会有空气进入废弃煤矿井下空间，影响废弃煤矿瓦斯抽采浓度，并有可能造成井下煤层自燃灾害的发生，还会增加后续废弃煤矿瓦斯开发利用项目的初期投入，影响项目收益。

图3　1970-2014年英国煤炭产量及进口量（数据来源：英国能源与气候变化部）

2.3 英国煤炭工业转型经验

在英国的煤炭工业转型过程中，由于政府的直接干预，整个转化过程稳步有序进行。相关的政策包括开展振兴老矿区项目、加大对老矿区的商业投资、开展失业人员再就业培训、加强区域基础设施建设等。大部分失业矿工可以就近就业，煤炭行业有序整合。例如，英国政府在1985年设立英国煤炭企业转产有限责任公司，为失业矿工开展再就业技能培训，并提供相应的创业机会，取得很好的效果。然而，部分20世纪80年代煤矿关闭浪潮中受影响的区域至今仍属于贫穷落后区域，政府向失业矿工提供的医疗补偿金额共计50亿英镑。

由于英国的煤炭开采时间较长，也经历了无序开采的历史阶段，导致目前英国老矿井的地表塌陷问题严重，矿井水位不断升高，严重影响了周围居民的生命财产安全和用水清洁。为此英国政府投入大量的资金进行治理，其中有一半用于矿井水抽采及污染处理，约三分之一用于塌陷区治理。英国煤管局目前的主要工作是收集塌陷区域的信息，界定有关区域的危险等级，协调当地规划部门，向公众公开相关信息、对风险尽告知义务。同时还对浅表矿井塌陷、风井周围瓦斯泄漏等问题进行监测，对出现塌陷的区域进行修复，重建房屋和道路。

在矿井水的处理方面，由于矿井水含有有害成分，可能导致地表水及饮用水污染、破坏周边生态环境，因此，必须对矿区周围的所有河流进行监测，预防其对地表水或饮用水的污染。目前英国全国范围内共设有800个矿井水监测点，组织地质专家、水利专家对矿井水的情况进行监测，建立数据模型，预测矿井水的走向，及时采取有效的控制措施。同时还建设了70个矿井水抽采点和72个污水处理厂，对已经受影响的区域进行环境修复。

3　英、德工业转型经验对我国的启示

尽管德、英两国的煤炭工业与中国处于不同的阶段，发展的重点也有所不同，但德、英两国在煤炭工业转型阶段的经验对中国有很好的参考借鉴意义，对我国的启示主要有以下几点：

（1）健全煤矿关闭管理法规，制定关闭技术规范。德、英两国在煤矿关闭方面制定了完善的法律法规，对煤矿关闭中的审批程序、关闭标准及监督管理提出了明确要求。《德国联邦采矿法》规定，报废煤矿企业必须采取相应措施规避可能存在的地表塌陷、有害气体逸散等风险，经政府有关部门批准后方可关闭。同时，各州政府出台了具体的技术标准或指南，如2007年北威州出台的《煤矿关闭指南》，对矿井关闭时采用的封井材料、瓦斯抽采装置、防爆措施都有具体要求和标准。《英国煤炭工业法》要求，煤矿关闭退出时，企业需制定详细的关闭计划，报煤炭管理局备案，由煤炭管理局组织专家对关闭计划进行审核后组织实施。

2005-2013年期间我国约有1.25万处煤矿被关闭，目前，每年关闭的小煤矿约1000处，预计到2016年全国煤矿数量将减少到1万处以内。在煤矿整合关闭工作推进过程中，主要采取拆除设备、填实井筒等简易措施，但未对环境恢复治理、灾害防范、残余资源回收等作出要求，不仅留下了安全隐患，也给煤矿残余瓦斯抽采带来很大难度。建议借鉴英、德两国经验，结合我国煤矿开采实际，建立完善煤矿关闭技术规范，明确煤矿关闭程序和技术要求，提高煤矿关闭标准，防止报废矿井周边地区出现生活用水污染和有害气体泄漏等问题发生，为残余瓦斯开发利用奠定基础。

（2）出台瓦斯开发利用鼓励政策，开展废弃煤矿瓦斯开发利用示范。为鼓励企业抽采利用报废煤矿残余瓦斯资源，英、德两国均将报废煤矿瓦斯设置为独立矿种进行确权登记，以保护投资企业的权益，原煤矿企业拥有优先开采权。2000年，德国将煤层气和报废煤矿瓦斯列为可再生资源，瓦斯发电企业享受固定上网电价，可以获得约€0.04/ （k W·h）的额外收益。英国政府从保障能源安全的角度，支持企业利用报废煤矿瓦斯，积极提供矿井数据、规划许可等便利条件。

建议我国参考相关经验，明确报废煤矿瓦斯矿权归属。废弃煤矿不确定因素较多，项目开发风险较大，建议国家出台相关优惠政策，例如财政补贴、税收减免等，促进废弃矿井瓦斯开发利用，增加老矿区清洁能源供应及就业机会，实现矿区绿色转型。我国报废煤矿瓦斯开发利用刚刚起步，项目设计、生产运行、污染控制等一系列技术规范和工艺流程还不成熟，需要进一步加强科技攻关，建议在山西、贵州、安徽、黑龙江等煤炭开发强度大、资源濒临枯竭的地区优选一批即将报废矿井开展示范项目建设，安排中央预算内资金支持矿井报废及残余瓦斯综合利用，一方面形成适合我国地质条件的报废煤矿残余瓦斯抽采利用技术体系，另一方面也有利于提高其他矿区抽采利用废弃煤矿瓦斯意识，形成示范效应。

（3）关注废弃煤矿矿井水的潜在威胁，尽早处理废弃煤矿矿井水问题。从英德废弃煤矿面临的问题上看，废弃煤矿矿井水的潜在威胁比较大，若煤矿关闭后不继续进行抽排，井下水位将不断提升，可能导致废弃煤矿矿井水补给地表水或地下水，从而出现水污染问题。目前英德废弃煤矿都花费大量资金用于废弃煤矿矿井水的抽排和处理。建议我国及早关注和考虑废弃煤矿矿井水问题。

（4）有序开展煤炭工业转型，重视引导老矿区经济转型及矿工再就业。从英德煤炭工业转型的历程中可以看出政府引导的重要性，两国政府及早在就业、经济、环境方面的正确引导和资金投入，维持了老矿区的经济平稳发展和社会稳定。建议我国政府重视老矿区的工业转型引导，加大对煤矿关闭地区在土地、环境治理和招商引资方面的扶持力度，为失业矿工提供再就业技能培训机会，实现煤矿关闭地区的经济转型和平稳过渡。

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（责任编辑 张 梦）

Coal mine closure policies and coal industry transformation experience in UK and Germany

Xu Xin，Huang Lan，Liu Guolin
（China Coal Information Institute，Chaoyang，Beijing 100029，China）

The authors introduced current situation of coal industry in UK and Germany and provided suggestions on China＇s coal industry transformation basing upon sufficient recearches on their experience and practice of coal mine closure and coal industry transformation，such as improving relative regulations and technical standards，issuing encourage policies on abandoned coal mine methane utilization，conducting relative demonstration projects，attaching important to economic transformation and miners reemployment guidance in old mining areas and other aspects.

coal mine closure，policies，industry transformation，UK and Germany mine

TD217

A

徐鑫（1982-），女，山东青岛人，博士，高级工程师，主要从事煤炭安全生产管理及技术研发工作。