智库参与国家治理的逻辑及效能提升

【摘要】我国的智库建设步入了务实合作的全新阶段，迈出了国家治理能力提升的关键一步。基于此种背景所做的关于中国特色新型智库与国家治理现代化全面对接的讨论，必能提高当前及今后一个时期我国智库建设的水平和层次。《中国特色新型智库与国家治理现代化》一书，集合了各方面权威人士的意见，阐述了如何建设中国特色新型智库，是我国智库建设的主要参考书。

【关键词】智库；国家治理；逻辑；效能

【作者单位】潘晔华，信阳农林学院。

党的十八大指出，要全面推进国家治理能力与治理水平现代化。在此过程中，智库的作用不容小觑，这一点也得到了政界和学界的普遍认同。自新中国成立以来我国就极为重视智库在相关领域的作用，提出了一系列完善智库的措施，取得了较好的成效。当前，我国社会主义现代化经济与社会建设成就卓著，令世界瞩目，形成了有中国特色的全新局面。然而，发展中存在的不平衡、不科学等问题仍然存在。向内看，经济发展的动能转换、资源与环境的约束力加大，人力资本的制约问题显现；向外看，国际上的各种关系错综复杂，中国与国际产能合作与共享的趋势越来越明显，深度融合的步伐逐渐加速。新常态下，中国这艘大船已经驶入关键渡口，迎来全面建成小康社会的历史阶段，面临动能转换和换挡提速的重要节点。从某种意义上说，中国经济的大船若要行稳致远，就应启用新型智库。2015年1月20日，中共中央办公厅和国务院办公厅下发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，表明我国的智库建设步入了务实合作的全新阶段，迈出了国家治理能力提升的关键一步。基于此种背景下所做的关于中国特色新型智库与国家治理现代化全面对接的讨论，必能提高当前及今后一个时期我国智库建设的水平和层次。2015年1月由中国发展出版社出版，包月阳主编的《中国特色新型智库与国家治理现代化》一书，集合了各方面权威人士的意见，阐述了如何建设中国特色新型智库，是我国智库建设的主要参考书。

一

从历史的角度来看，智库古已有之，并不鲜见，只是称谓和名目不同而已。在古代，谋士、门客、谏议大夫、师爷等职业大量存在，他们作为宾客，是维护封建皇权和统治的重要推动力量。尽管门客的初衷是实现自身的人生价值，但实际上，他们最终从事的职业却在客观上推动了国家治理能力的发展。在近代，知识作为一种重要的价值存在形式被提升到了较高的位置，“知识就是力量”的口号让知识传承者的社会地位得以提升。尤其是随着市场经济的兴起与发展，国家机构与社会组织中的各种推动组织发展突飞猛进，我们今天讨论的智库概念也就相应诞生了。《中国特色新型智库与国家治理现代化》梳理了这个过程。在编者看来，与西方国家不同的是，我国的智库建设是随着改革开放进程而出现并发展起来的。尽管改革开放之前，党和国家对人民群众，特别是各个领域专家的意见给予了一定的重视，但并不是十分倚重。改革开放以来，特别是20世纪90年代之后，智囊团与思想库的概念被提上了议事日程，他们对社会发展与经济改革的价值也逐渐显现出来。党和国家审时度势，于十四大上提出了要建立一整套科学、合理的智库体系，推进国家治理水平和能力提升。党的十八大以来，我国对智库的建设目的、路径等都有了较为翔实的描述，其相关的建设规划也被纳入整个社会发展的重要进程。

从逻辑的角度来说，中国智库建设具有自身的特色。在《中国特色新型智库与国家治理现代化》一书中，作者指出，我国的智库发展既有自身发展的起点性质，也包含了国内乃至世界各国对决策现代化模式的推崇。当前中国社会的矛盾日益凸显，急需强大的专家群体支撑，知识分子的思维与观念转变离不开国家治理水平的提升，反之，他们也表达出对国家建设和社会进步的参与之心。当然，中国智库的发展囿于国情的发展，既有总体规制性，又在具体层面呈现出中国特色。供需关系的矛盾、成长发展的制约、自主与借鉴的互动构成了其复杂的逻辑内容。不可否认的一点是，智库对我国发展做出的贡献是较为明显的。智库既为国家科学决策提供了重要支持，也切实解决了中国发展中存在的诸多难题，还把握了影响国家与社会进程的突出问题，发出属于知识分子阶层的声音。无论其最终呈现的方式、结果如何，智库都在一定程度上提升了政府决策的效度与信度，极大地改变了中国的行政决策行为与方式。

从理论层面来说，英国著名社会学家吉登斯的社会结构化理论为我国智库发展提供了较为扎实的理论支撑。其出发点是讨论“主客”之间的关系。在他眼中，实证社会学过于注重客观存在的现实及其背后的自然倾向，解释学则更侧重主体作用的凸显。然而，客观主义容易忽视主体作用的发挥，主观主义容易陷入客观唯心主义的泥淖。基于此，吉登斯认为，“主客”之间的二元对立模式应当有所转变，“主客”二元需要相互交融并进行转化。一方面，社会体制机制制约了人思维能力的提升与主体作用的发挥；另一方面，主体的主观能动性通过自身能力的释放，调整着社会结构与制度的变化。为此，吉登斯提出了结构二重性的概念。所谓结构二重性，就是说社会结构不仅指引与制约人的行为，也在另一个层面上改变了人的行为。上述行动与结构之间的良性互动，反映的恰恰是全新时空下互为辩证的社会实践。社会系统的结构越向前发展，就越需要上述二者之间频仍互动。显然，吉登斯的理论为智库与社会实践之间的互动提供了强有力的理论支持。我们由此认识到，智库是现代决策得以实现的前提与保障，智库本身就是现代决策体系的一部分。它的影响与作用不仅体现在做出决策和制定政策上，而且体现在对决策运行的监督与反思上。我们必须意识到，现代的体制机制为智库的存在与发展提供了坚实的制度基础；与此同时，智库在专业领域的决策活动也必然要在知识、权力交织的社会场域中运行。

我们在考虑智库本身功能的同时，也要注重智库现代决策与渗透教育功能的实现，根据历史条件的变化和自身建设的需要，进行相应的调整与转变。具体来说，我国的智库发展大致分为三个阶段：第一阶段（1978—1985年），这是我国官方智库飞速发展的时期。在这一时期，中央极为重视民主化与决策的科学化进程，尤其重视社会科学研究层面对现代化建设的推动作用。此一阶段，现代国际关系研究、中国社科院等国家层面的智库逐渐发挥了自身在政策咨询与内容提供方面的重要作用。第二阶段（1986—1999年），这是民间智库提升品质的阶段。在这一阶段中，我国民间智库的发展呈现出跃升的新气象，尤其是随着邓小平南行讲话产生的社会效益的显现，民间对经济体制改革的呼声甚嚣尘上，民间智库为相关研究机构与咨询机构的发展提供了广阔的空间。第三阶段（2000年至今），迎来了中国智库发展的全新阶段，中国智库呈现出快速发展与自主反思相结合的新特征。在这一阶段，无论是民间智库还是官方智库都在中国社会蓬勃发展的局面下得到了较为深入的开拓。官方智库进一步发挥其在决策制定上的推动作用，民间智库则更为平稳地为改革发声。总之，在中国智库30年的发展历程中，我们看到了智库在改革浪潮中所起到的推动作用，以及智库与改革开放正呈现出的相互融合、共同发展的良性互动局面。

二

《中国特色新型智库与国家治理现代化》提到了一个前沿的概念——智库效能。在编者看来，智库效能指的是智库决策在多大程度上能够为社会发展、国家政策提供较为明确的支撑，同时，党和国家在制定各种政策时究竟在多大程度上参照了相关的智库主张，进而产生了何种正向的引导与促进。实际上，智库效能大小与其自身政研能力相关，更与其和国家的互动程度密切相连。提升智库的效能，既是中国智库发展的努力方向，也是其自身特色转型的必然需求。据此，在《中国特色新型智库与国家治理现代化》中，编者归纳出上述互动的四个相关维度。第一，若国家对智库转型有较强的依赖性，则智库与国家互动较为密切，能够提供有效的支撑。第二，倘若智库借助相关手段影响决策，则便于形成智库对决策的实际影响。第三，国家对智库的发展有极强的引导意义，这样的引导便于智库找到正确的发展方向，便于二者之间形成一种良性互动的关联。第四，智库无论是有官方背景的还是有民间特色的，都离不开国家政策的支持，也无法摆脱对国家投入的依赖。基于此，国家的规章、制度、要求对智库的良性发展都是必要的约束和保障。实际上，智库的参与度与接受度受国家权力的影响非常明显。倘若政府主要决策层对相关智库的观点没有及时吸纳，则难以形成有效的互动。而在具体的社会实践中，政府官员囿于自身知识缺失和对知识的尊重，又会极为重视智库所提出的专业性建议和意见。需要指出的是，在某些专家眼中，智库的作用和效能被大打折扣。他们认为，智库仅是中国政策的解读者与分析者，在强权政府的背景下并没有较多的参与空间。实际上，这正好从另一个侧面展示了智库发展的空间与张力。

另外，我们对社会大众在智库发展中的作用也要进行合理的诠释。在《中国特色新型智库与国家治理现代化》中，编者指出，智库实际上是一个社会发展中的辅助性角色，但也能构成影响中国决策的关键力量。西方公共管理运动视阈下，公众参与管理的热潮兴起，专家治国理念受到冲击。同样道理，在中国，社会矛盾日益凸显，社会环境持续改变，单靠政府官员自身知识结构更新与决策并不能最大限度地实现国家和民众二者的有效互动，只有引入更为广阔的社会大众力量作为补充，才能最大限度地实现国家决策与政策提升的效度。换句话说，如果说智库对国家政策的制定起到了理性决策的作用，那么，社会大众对国家政策制定的作用则是体现在如何维护社会与公众利益方面，使得最终的决策不至于跑偏。基于此，无论是国家、政府还是智库，在制定相应政策、做出科学决策的时候，都必须征求社会大众的意见，通过深入群众、深入实践的方式，防止政策与决策不利于社会大众利益的发展，避免引发强烈的社会反弹和产生政策垄断弊端。需要指出的是，政府与智库的决定究竟在多大程度上反映社会民意尤其值得商榷。其中的原因在于，国家治理在吸收公众参与的同时，并没有实现政府、智库与民众的良性互动，因此也就无法在最终层面实现决策的科学化与利益的价值化、民主化。这就要求国家加强体制机制的监管，提高制度设计的水平和层次，形成国家、智库和民众三者良性互动的平衡，最终做出真正有利于公众的决策。

三

《中国特色新型智库与国家治理现代化》中，编者指出，要实现中国智库的独特地位，发挥其在国家治理中的核心作用，就必须从体制机制入手，借助各种专业化的措施来实现双向的渗透。第一，要充分发挥智库在政策制定与解读上的渗透性作用。决策体制改革是全面深化改革的重要内容，是现代化社会治理的题中之义。从担负重要历史使命的角度来说，智库为中国政治体制与制度完善提供了较为全面的政策咨询与建议，能够通过上述渠道有效地影响相应的决策部署。尤其是在某些改革的举措发展遭遇瓶颈的时候，智库更应当充分发挥其在政策调研、制定，落实督查、效度反思等层面的重要作用，为相关的研究积累广泛的经验，将产出的思想内容从外围融入内部，进而真正起到影响决策部署的作用。智库可以拓宽自身的沟通渠道，在民众与媒介之间搭建起良好的操作平台，将自己的主张及时向民众灌输，同时及时将民众的意见反馈给政府，最终实现民众意愿与政府决策的有效互动。尽管此种互动的效果并不能够立竿见影，但是，通过潜移默化的宣传与渗透最终将能达到良性互动的效果。当然，在此过程中，无论是智库还是政府，抑或是民众，都必须意识到决策体制影响的复杂性和长期性。因此，智库应专心致志地对比政策并加以研究，认真地进行传播，进而真正获得政策话语权，影响社会舆论以及社会各种政策的制定。第二，要不断加强中国特色的智库体系建设。智库本身产生、发展和管理的体系化学说多被称为智库学，这种学说对智库体系建设有较强的推动作用。尤其是随着我国对智库建设的重视程度日益提高，智库建设的体系化水平日益提升，如何建设中国特色新型智库，为全面深化改革提供持久的治理支撑，为中华民族伟大复兴提供前进动力，显得尤为重要。如同美国的崛起和持久繁荣与美国政府以外研究、咨询机构的持续政策输入一样，中国的发展同样需要依靠政府以外决策者的持续投入与建议，这是实现政策效应的必要前提。此外，建设中国特色新型智库，就要完善组织管理方式和运行机制，健全相关政策、法律与管理制度，加强对特色专业人才的培养力度，拓展决策信息传输渠道，保障研究资金投入水平，只有这样，才能发挥智库机构的科学专业作用，形成良好的智库生态环境，为国家的治理能力与治理水平现代化做出贡献，为全面深化改革提供智力支撑，为中华民族伟大复兴提供不竭的动力。第三，社会在发展，时代在进步，传统治国理念要跟上发展步伐，就必须有所扬弃，有所革新。

新时期的中国特色新型智库建设必须采取新手段、新理念，进而全面跃升。一是要认真领会政策咨询的重要性，结合智库建设实际，以技术为载体，利用网络优势，增强互动性，把握民众思想动态，开展有成效的实践活动。智库工作者肩负着铭记历史、传承精神的政治责任，肩负着营造氛围、激发热情的社会责任，肩负着维护高校形象、提升民众生活品质的道德责任，肩负着爱岗敬业、精益求精的职业责任。智库工作者应自觉借助微信政策咨询等平台开展工作，因为智库工作千头万绪，他们的一言一行、一举一动代表着集体和组织。离开了平台，离开了党组织与集体，离开了深入民众的实践，任何手段与途径都将徒劳。二是要全面贯彻落实党的十八届五中全会精神，深入学习和领会习近平总书记的重要讲话精神，培养智库工作者的政治大局和责任意识，砥砺相关人员的道德情操、人格魅力，自觉提升整体的业务能力与奉献精神。要加强职业道德教育，弘扬职业精神，恪守职业道德，塑造自身形象，争当遵纪守法、爱岗敬业的智库标兵。要保持“谦虚谨慎、戒骄戒躁”的心态，真心诚意、全心全意致力于智库层面教育事业发展，全身心投入工作，平常心对待政策咨询与普及，专心研究智库传播规律。要以智库层面教育的到达与实现为重，以民众真正学深悟透、融会贯通为重，正确对待组织、社会、个人。第四，中国特色新型智库的建设要尊重民意、了解民生、化解民忧，真正搭建起沟通政府与百姓的桥梁和纽带。深入群众、联系群众是政府决策的题中之义，智库政策制定必须满足群众的利益诉求。智库专家源自人民，他们大多数是掌握着专业知识的精英人才，只有通过充分、科学的社会调查，深入群众，深入百姓，客观中立地提出意见和建议，才能最终赢得百姓的信任和决策者的青睐，最终实现国家、民众、专家三种力量的平衡，凸显自身的价值与定位。同时，要加快中国特色智库的配套与完善，加快制定相关的实施方案，鼓励各个智库通过内参等渠道向决策机构提供意见和建议。