“土十条”带来哪些改变？

2016-08-09王夏晖

中华环境 2016年7期

“土十条”带来哪些改变？

王夏晖研究员、博士，环境保护部环境规划院生态部（土壤环境保护中心）主任，国家《土壤污染防治行动计划》主要执笔人，长期从事生态、土壤、农村环境保护研究。

民以食为天，食以安为先。土好才能粮好，土安才能居安。随着近现代人类社会发展，作为水、气、土三大环境要素之一，土壤环境问题日益得到世界各国广泛关注。

近年来，土壤污染引发的“镉米”“毒地”“血铅”等危害事件频发，甚至引发群体事件。土壤污染不同于大气和水污染，具有不易察觉、易累积、危害大、治理难的特点，但目前我国土壤污染防治仍处于起步阶段，立法滞后，底数不清，技术薄弱，能力不足，资金缺乏，土壤污染防治体系尚未形成。土壤环境问题已经严重影响区域环境质量改善，影响新型城镇化建设进程，影响人民群众身体健康，成为全面建成小康社会的突出“短板”之一。

针对土壤污染问题，按照党中央、国务院部署，环境保护部等部门共同编制了《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”），自2013年启动，历时三年，今年5月正式发布实施，为当前和今后一个时期我国土壤污染防治勾勒出一幅清晰的路线图。那么，当前我国土壤环境现状到底如何？近年来国家和地方层面都做了哪些工作？“土十条”实施后会带来哪些影响？

土壤污染面临何种形势

根据2014年环境保护部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》，全国近1/6土壤点位超标，近1/5耕地土壤超标。总体来看，我国土壤环境问题具有超标点位多、污染总体轻、污染类型多的特征。

超标点位多。2005年至2013年，环境保护部会同国土资源部开展了首次全国土壤污染状况调查，调查点位覆盖全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建设用地。根据这次调查结果，全国土壤总的点位超标率为16.1%，长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等区域土壤污染问题突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大。农用地中，耕地、林地、草地超标率在10%至20%；建设用地中，工业企业用地、固体废物处理处置场地、采油区、矿区等土壤超标率在20% 至35%左右；未利用地土壤超标率在10%左右。总体来看，我国土壤超标点位相对较多，南方污染重于北方，区域性、流域性污染特征明显。

污染总体轻。在全国土壤污染状况调查样点中，从污染程度上看，以轻微污染为主，在超标点位中，轻微、轻度、中度和重度污染的点位比例分别为69.0%、14.4%、9.5%和7.1%。在不同类型污染物方面，隔、汞、砷、铅、铬、铜、锌、镍和六六六总量、滴滴涕总量、多环芳烃总量11种污染物的中度污染和重度污染所占比例均较小，轻微和轻度污染占99%以上；在农用地方面，耕地土壤轻微和轻度污染占超标点位85.0%，林地轻微和轻度污染点位占75.0%，草地轻微和轻度污染点位占84.6%。因此，按照现行土壤环境质量标准评价，虽然我国土壤超标率较高，但污染程度总体较轻，绝大部分农用地产出的农产品应是安全的。

污染类型多。上世纪80年代以前，我国土壤污染主要以重金属污染为主，近30年来，多氯联苯等持久性有机污染物等已成为一些地区土壤中的主要污染物。从污染物超标率、污染程度、健康及生态风险来看，镉、汞、砷、铅、铬、铜、锌、镍、六六六、滴滴涕、多环芳烃、石油烃等是我国土壤污染主要污染物。污染类型以无机污染为主，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%。镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南逐渐升高的态势。除重金属外，稀土、酞酸酯、抗生素、激素、放射性核素、病原菌等污染物对土壤的污染问题日益显现，土壤环境问题逐步呈现出新老污染物并存、无机和有机污染物复合叠加的特点。

近年来，部分地区发生的“镉米”“毒地”等污染危害事件，造成了不良社会影响。昵图网供图

我们做了哪些针对性工作

在摸清家底方面，我国已开展过土壤污染状况调查、土地利用现状调查、耕地地球化学调查、农产品产地土壤重金属污染调查等。2005年～2013年，环境保护部会同国土资源部开展的全国土壤污染状况调查，初步掌握了我国土壤污染总体情况。但调查的精度尚难满足土壤污染防治工作需要，亟待在相关调查的基础上，开展更高精度的土壤污染状况详查。

在土壤污染防治立法方面，世界上20多个国家和地区都制定了土壤污染防治的专门法律法规，我国土壤环境立法工作相对滞后。有关土壤污染防治的法律规定分散在《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《土地管理法》《农业法》《农产品质量安全法》《农药管理条例》《基本农田保护条例》《土地复垦条例》等法律法规中，多为原则性规定，缺乏系统性、针对性。部分省份积极开展了探索实践，福建省人民政府发布《福建省土壤污染防治办法》，湖北省人大颁布《湖北省土壤污染防治条例》，湖南、河南、广东、吉林等省也正在开展土壤污染防治立法工作。

在管理制度建设方面，国务院和有关部门相继印发了一系列重要文件。2004年，原国家环境保护总局印发《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》；2008年，环境保护部印发《关于加强土壤污染防治工作的意见》；2011年，经国务院批准，环境保护部印发《重金属污染综合防治“十二五”规划》；2012年，环境保护部会同工信部、国土资源部、住建部印发《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》；2013年，国务院办公厅印发《近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》；2014年，环境保护部印发《关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》等。一些地方政府在土壤污染防治制度方面也开展了探索实践。2011年，浙江省人民政府印发《浙江省清洁土壤行动方案》；江苏省、上海市、重庆市、沈阳市等陆续印发实施了关于加强工业企业污染场地开发利用监督管理、污染场地环境治理及修复管理等方面的管理文件。

在土壤环境标准制修订方面，已颁布实施近50项土壤环境标准，初步形成了我国土壤环境标准体系。自发布《土壤环境质量标准》（GB 15618-1995）以来，相继制订发布了《土壤环境监测技术规范》（HJ/T 166-2004）、《食用农产品（大田）产地环境质量评价标准》（HJ 332-2006）、《温室蔬菜产地环境质量评价标准》（HJ 333-2006）、《展览会用地土壤环境质量评价标准（暂行）》（HJ 350-2007）、《场地环境调查技术导则》（HJ 25.1-2014）、《场地环境监测技术导则》（HJ 25.2-2014）、《污染场地风险评估技术导则》（HJ 25.3-2014）、《污染场地土壤修复技术导则》（HJ 25.4-2014）等标准和技术规范，还制订发布了一系列土壤污染物分析方法类标准。环境保护部于2006年启动了土壤环境质量标准的修订工作，目前已完成3次征求意见。

在科学研究和技术研发方面，相继开展了一批涉及土壤环境背景值、土壤环境容量、土壤污染机理、污染物迁移转化、污染治理与修复领域的重大科研攻关项目。2000年以来，一些研究机构开展了针对典型受污染土壤修复与治理技术的研发和筛选，在农用地修复技术面，主要包括植物修复、农艺阻控、化学调控、农艺和化学相结合等修复技术研究示范；在污染地块修复技术方面，主要是开展热脱附、化学氧化、气相抽提、固化/稳定化等技术研究。但国内大部分土壤污染治理与修复技术研究还刚刚起步，很多技术仍处于实验室阶段，尚没有形成一套适合我国国情、行之有效的修复技术体系。大规模工程应用时，往往面临投资费用高、环境因素影响大、二次污染控制难等问题。

“土十条”会带来什么改变

实施“土十条”是国家向污染宣战的三个重大战略之一，充分汲取了大气和水两个污染防治动计划编制的经验，更加体现系统性、实效性、可操作性。相信随着“土十条”的出台实施，除了大力促进土壤污染防治工作本身的发展，还会对全国环境保护工作乃至经济社会各方面产生深刻影响。

就推动我国土壤污染防治工作角度来讲，“土十条”的出台实施将夯实我国土壤污染防治调查、立法、标准、监管能力等工作基础，打牢土壤污染防治根基，综合提升我国土壤污染防治能力。一是通过开展土壤污染状况详查，进一步查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响，掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况，摸清土壤污染家底。二是通过制修订土壤污染防治相关法律法规、部门规章和标准规范，使土壤污染防治工作有法可依、有据可循。三是通过开展土壤污染治理与修复试点示范，在土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力建设等方面探索土壤污染综合防治有效模式，逐步建立我国土壤污染防治技术体系。四是通过规范土壤污染治理与修复从业单位和人员管理，明确治理与修复责任主体，实行土壤污染治理与修复终身责任制，充分发挥市场作用，推动土壤污染治理与修复产业发展。五是通过明确各方责任，加强信息公开，开展宣传教育，形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染共治体系。

从前期开展的土壤环境相关调查来看，我国土壤污染状况形势严峻，局部地区污染严重，这将影响到2020年全面建成小康社会的进程。通过“土十条”的出台实施和国家后续的配套政策措施落地，将有力推动土壤环境质量改善，并与“大气十条”“水十条”一起，逐步补齐全面建成小康社会的生态环境短板，发挥保民生、促转型、支撑国家重大战略实施的积极作用。

一是回应老百姓关心的“吃”“住”安全问题，成为一项“接地气”的重大民生工程。土壤污染与农产品安全、人居环境密切关联，与经济发展、社会稳定内在联系。近年来，部分地区发生的“镉米”“毒地”等污染危害事件，造成了不良社会影响。全面实施“土十条”，紧紧围绕让老百姓“吃得放心、住的安心”这一目标，采取有力有效的污染防治措施，有效管控受污染土壤的风险，确保土壤资源安全利用，将有效回应社会关切，让老百姓切实感受到国家治理污染的决心和力度。

二是可以发挥推动传统产业绿色转型的积极作用，培育和壮大新兴环保产业。土壤污染与产业结构、经济布局、生产方式密切相关，有效的污染防治措施也离不开经济产业的优化提升。随着“土十”条实施，将通过严格保护和提升土壤环境质量倒逼经济结构优化调整，推动传统产业绿色转型，发挥化解过剩产能的积极作用，促进科技创新和环保产业发展，促进土壤污染防治技术装备、药剂的国产化和产业化，推动环保服务咨询业发展。

三是为国家推进实施重大区域发展战略提供土壤环境安全支撑。国家围绕优化经济发展空间格局，正在着力推进实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略，土壤作为经济社会发展不可或缺的重要资源，其环境质量势必深刻影响区域发展战略的推进落实。特别是这些重大区域战略涉及的省份，大多是我国经济密度较高、资源环境承载约束较大的地区，改善土壤环境质量对于促进经济健康发展的意义更为重大。相信，随着“土十条”的逐步实施，特别是涉及这些重点区域经济结构调整、空间布局优化、城乡环境安全保障等任务措施的逐步落实，土壤污染防治的重要作用将日益凸显，并有力支撑这些重大战略的顺利实施。