公共服务及其相近概念辨析——基于公共事务体系的视角

李延均

(上海立信会计学院　财税学院，上海　201620)



公共管理研究

公共服务及其相近概念辨析
——基于公共事务体系的视角

李延均

(上海立信会计学院财税学院，上海201620)

【摘要】公共服务是关乎我国全面深化改革顶层设计的关键词，但其概念界定及其与相近概念的区分至今仍是众说纷纭，这非常不利于改革中对实际问题的正确认识和有关政策的制定,因此,有必要对公共服务及其相近概念的界定进行科学归纳和系统辨析。在阐述公共服务概念作为改革旗帜的重要地位和简要分析目前存在用语混乱的问题后，首先对公共服务及其相近的公共产品、政府服务、公益服务、社会服务、公共事业和公用事业等概念的一些代表性的理论观点和现实中的用词及其语境进行归纳和比较，然后针对目前概念之争偏重于词语本身进行孤立界定的局限性，从解决社会共同体所面临的公共问题的高度，将这些概念所指的对象纳入公共事务之中，分析了这些概念所归属的公共事务体系，并依据政府在公共事务体系中的管理、提供、组织、规制和扶持等责任的划分、不同公共事务的基本提供主体和基本筹资来源三个维度构建了公共事务体系框架。以此为坐标系，确定这些概念各自的所指和定义域，界定了这些概念的内涵与外延，以期为理论研究与政策制定中的相关概念界定与运用提供一个系统的参照系，以有利于公共事务领域分类改革的划分。

【关键词】公共服务公益服务公用事业社会服务公共事务体系

概念的界定是科学研究的基础和入口，社会科学对概念的准确界定是正确认识社会现象和取得社会共识的必要条件，对于那些已成为社会变革旗帜和号角的重要概念更需要定义明确，否则将会带来方向的模糊和行动上的偏误。

建立服务型政府和实现国家治理体系与治理能力现代化是全面深化改革的重点之一，“公共服务”无疑是这一领域改革关乎顶层设计的概念。然而，现有研究中普遍认为，目前公共服务这一概念“无论在理论研究还是在现实应用中都异常混乱”，*王海龙：《公共服务的分类框架：反思与重构》，《东南学术》2008年第6期。因为“当前这一概念的立论基础还是较为薄弱的”，*汤敏轩、李习彬：《政府公共服务职能的科学界定》，《国家行政学院学报》2004年第5期。“即使在欧美国家也没有一致的定论”，*柏良泽：《“公共服务”界说》，《中国行政管理》2008年第2期。在我国“目前学术界和实务界存在一种泛化理解公共服务的现象”。*马英娟：《公共服务：概念溯源与标准厘定》，《河北大学学报》(哲学社会科学版)2012年第2期。并且还有公共产品、政府服务、公益服务、社会服务、公共事业、公用事业等概念时常被作为公共服务的等义词使用，从而使得公共服务及其相近概念所指不明，这不仅导致了在理论研究中长期存在类似“罗生门”式的概念之争，而且，概念的混乱又会助长实践中的混乱。*赵黎青：《什么是公共服务》，《中国人才》2008年第15期。对于社会公众来说，改革使得他们获得的服务出现了免费与收费、低收费与高收费的不同。从供给来看这些不同的服务，以税收来源提供的服务和以市场收费提供的服务，其价值判断、提供的机制、范围和收费性质都是不一样的，公众需要从概念上区分这些不同性质的服务。然而，相关政策中却往往统称为公共服务，或者随意使用相近概念，从而使公众感到困惑并产生政策误解。

针对理论与实践遇到的问题，有必要对公共服务及其相近概念的含义进行归纳和科学系统的辨析。为此，本文首先对一些代表性的理论观点和现实中的用词进行归纳和比较，然后针对目前概念之争的局限，分析了这些概念所归属的公共事务体系，并依据政府主要责任、基本提供主体和基本筹资来源三个维度构建了公共事务体系框架，以此为坐标确定这些概念各自的所指和定义域，以期为理论研究与政策制定中的相关概念界定与运用提供一个系统的参照。

一、 解释公共服务的代表性观点

1. 公共服务是由政府提供的服务。这是主流的观点。一般认为，公共服务概念最先由20世纪初法国公法学者莱昂·狄骥作出比较正式的解释和界定。他从社会对公共服务的需要论证了政府权力的来源与正当性，以此作为公法的基础，并提出了一个耐人寻味的判断公共服务的标准：“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”，*莱昂·狄骥著，郑戈译：《公法的变迁》，北京：中国法制出版社,2010年，第33页。这可以看作是对政府公共服务职能表述的滥觞，从这一角度定义的公共服务具有垄断提供的性质，即“只有具有公共权力的政府才能够供给”。*淮建军、刘新梅：《公共服务研究:文献综述》，《中国行政管理》2007年第7期。广义的公共服务直接继承了莱昂·狄骥的思想，将政府的所有职能都包括在内，代表性的如联合国政府职能分类(COFOG)体系就是将政府的全部职能归入公共服务，包括普通公共服务与公共安全、社会服务、经济服务等。*萨尔瓦托雷·斯基亚沃-坎波、丹尼尔·托马西著，张通译校：《公共支出管理》，北京：中国财政经济出版社,2001年，第77～78页。而狭义的公共服务是将其作为政府若干职能中的一项，例如，在我国对政府职能的划分中，公共服务是与管理社会、监管市场和调控经济并列的一项职能。有学者据此指出，公共服务“只有作狭义、具体和明确的界定才能在理论和实际操作上具有实质性意义”。*赵黎青：《什么是公共服务》，《中国人才》2008年第15期。

2. 公共服务是满足公共需要的服务。与上述从供给主体界定公共服务相反，这类观点着眼于公共服务的需求属性，也可以分为广义和狭义两种。广义的公共服务将所有的公共需要都纳入公共服务范围，如“公共服务是为满足公共需求和实现公共利益向社会提供的各种物质产品和精神产品的总和”。*黄新华：《从公共物品到公共服务——概念嬗变中学科研究视角的转变》，《学习论坛》2014年第12期。狭义的认为公共服务仅包括那些与保障公民基本权利相关的公共需要，认为公共服务属于人权事务范畴，因而“实现普遍人权是公共服务的价值基础, 公共服务是维护基本人权的活动”。*柏良泽：《“公共服务”界说》，《中国行政管理》2008年第2期。

3. 公共服务是与市场提供相对应的服务。这类观点运用了排除法，如詹姆斯·布坎南认为，人们一般通过市场机制获得一定物品或服务，而通过政治机制获得其它物品或服务，前者称私人物品或服务，后者则称公共物品或服务。*James M. Buchanan, The Demand and Supply of Public Goods (Chicago: Rand-McNally, 1968)11.

4. 公共服务是提供公共产品的服务。这类观点遵循经济学关于公共产品的消费非竞争性和受益非排他性原理来分析公共服务的特征，而且，“从19世纪末叶开始, 西方经济学一直按照用物品特性解释公共服务的思维逻辑前进”，*柏良泽：《“公共服务”界说》，《中国行政管理》2008年第2期。所以，“公共服务属于公共物品, 具有消费的非竞争性和非排他性”。*王锋、陶学荣：《政府公共服务职能的界定、问题分析及对策》，《甘肃社会科学》2005年第4期。

上述对公共服务的四种解释，表面看是从不同角度对公共服务某种属性的定义，具有互补性，但从逻辑上看，彼此之间却存在外延的不一致，即按照各自的定义，其所指的公共服务范围不同。首先，按政府职能提供的服务要明显小于按社会公共需要提供的服务。其次，按政府与市场二分逻辑的排除法，在现实中会遇到那些混合提供的服务难以界定清楚市场与政府的界限，并且，非市场提供的服务范围也与政府提供的服务不相等。至于根据公共产品的非竞争和非排他性特征定义的公共服务也明显小于政府实际提供的服务范围。可见，上述定义在逻辑上彼此存在矛盾。

二、 公共服务与相近概念的用词比较

1. 公共服务与公共产品。通常的观点认为两者是同义词，如“公共服务与公共产品是相等同、可互换的概念，或者说，公共服务就是提供公共产品的活动”。*张序：《“公共服务”和“公共”性语群》，《四川日报》2011年2月9日，第7版。认为两者有区别的观点主要有两种：一种是按照产品和服务有形与无形的区别来划分公共产品和公共服务，认为公共服务是一种非实物形式的公共劳务，不包括有形公共产品,从而将公共服务定义为“为了公共利益的需要，而向不特定社会大众提供的兼具非营利性和非实物形式的服务”。*易志、汪晓林、 王丛虎：《政府购买公共服务的几个基本概念界定》，《中国政府采购》2014年第4期。另一种观点认为，二者无论是范围还是学科属性都存在区别。如柏良泽从行政学视角认为，政府提供的公共服务的范围要大于公共产品，包括了特殊的私人产品、有益品、混合物品和中间品等；*柏良泽：《“公共服务”界说》，《中国行政管理》2008第2期。而从学科分野的角度，“两个概念在外延上有所交叉，却分属于不同的学科。公共物品是一个经济学术语，公共服务是一个政治学术语”。*黄新华：《从公共物品到公共服务——概念嬗变中学科研究视角的转变》，《学习论坛》2014年第12期。

2. 公共服务与政府服务。政府服务的用词大致有三种语境。一种是在建立服务型政府意义上就把政府的全部职能统称为政府服务。使用政府服务而不使用公共服务的原因通常是为了强调政府是公共服务提供的主体，同时也是为了强调政府以服务理念改进行政工作的变革，如德国推行的“公民办公室”、*邱向军：《德国和奥地利政府服务与社会管理》，《当代江西》2008年第7期。我国地方政府推出的“一站式服务”都被称作政府服务。第二种是将政府设立的公共事业称为政府服务。如美国学者斯图尔特·巴特勒就将欧美等国家在新公共管理运动中把原公共事业部门私有化称为“政府服务的私有化”。*斯图尔特·巴特勒：《政府服务的私有化》，《国外社会科学情况》1987年第3期。第三种是把政府服务作为狭义公共服务的一部分，认为政府服务不等于全部公共服务，因为现代政府在履行公共服务职能方面，包括了政府直接生产、以补贴等方式为消费者付费和监督其他提供者三种方式，*马英娟：《公共服务：概念溯源与标准厘定》，《河北大学学报》(哲学社会科学版)2012年第2期。而政府服务属于三种形式中的直接生产，只占公共服务中的一部分。*汤敏轩、李习彬：《政府公共服务职能的科学界定》，《国家行政学院学报》2004第5期。

3. 公共服务与公益服务。在中文中二者字面意思最为相近，某些情形下被当作可替代的同义词使用，例如政府购买公共服务有时也被表述为购买公益服务。但也有学者意识到二者的不同因而并列使用，如认为应“让政府直接生产市场不能自动提供的某些纯公共服务、公益服务”。*句华著：《公共服务中的市场机制——理论、方式与技术》，北京:北京大学出版社，2006年，第45页。通常在以下几种语境下使用公益服务而不使用公共服务。一是非营利组织提供的服务。二是全面反映事业单位提供的所有服务。例如2012年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》全文有38处使用“公益服务”，仅有一处使用“公共服务”，对事业单位改革的目标也表述为“形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系”。三是志愿、慈善性质的服务，例如将警察岗位职责外提供的志愿性便民服务称为公益服务。*杜晋丰：《对人民警察“公益服务”职能的思考》，《政法学刊》2002年第2期。可见，公益服务的使用范围比公共服务要更加宽泛。

4. 公共服务与社会服务。英国学者理查德·提特穆斯(Richard M. Titmuss)于1951年在其《论福利国家》一书中首次提出了社会服务(social service)概念。社会服务也“称为福利服务或社会工作，具体是指由公共或者私人提供的，以帮助处于社会不利地位、相对弱势的人或群体为目的的服务”。*柴瑞章、 任曦昱：《社会服务理论与实践发展脉络探析》，《社会福利》(理论版)2013年第10期。所以，社会服务主要指社会自发的不以营利为目的志愿性服务。但是，在某些语境中也被当作与公共服务含义相当的概念。如认为任何政府都有阶级统治、社会管理、社会服务及社会平衡这四大分立的职能，*施雪华著：《政府权能理论》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第192页。所以，“社会服务职能可以看作政府的公共服务”。*汤敏轩、李习彬：《政府公共服务职能的科学界定》，《国家行政学院学报》2004年第5期。也有学者借鉴联合国对政府公共服务职能的划分，将政府提供的公共服务分为维持性公共服务、经济建设服务和社会服务。*唐铁汉、 李军鹏：《公共服务的理论演变与发展过程》，《新视野》2005年第6期。

5. 公共服务与公共事业、公用事业。公共事业是一个与企业相对的概念，在我国主要指事业单位，习惯上将事业单位提供的服务称为公共服务或公益服务。目前，最容易与公共事业混淆使用的是公用事业。公用事业是提供基础设施和公用设施的服务，这类服务在市场经济体制下一般由企业经营并通过市场提供，如供水、供暖、供气、供电、高速公路、公共交通和公用通讯等，由于在我国传统体制下这类可经营性的服务也多划归事业单位，因此也常被称为公共事业或公共服务。其实，这一类由企业提供的经营性服务显然与作为政府职能提供的公共服务存在性质上的不同。国外注意到了这一差别，对像电讯行业这类的经营性服务，没有将其归入公共服务，而是使用了“普遍服务(universe service)”这一概念，并概括了三个基本特征：服务的普遍性、接入的平等性及用户承受性。*王俊、昌忠泽：《社会普遍服务的建立——来自中国的经验分析》，《经济研究》2007年第12期。

上述比较中可见，目前辨析这些概念的含义往往着眼于概念自身或不同的语境，缺少运用系统性思维将这些概念置于所归属的公共事务体系加以研究，因而难以界定清楚上述概念。

三、 公共事务的问题属性与体系

(一) 公共事务的问题属性

公共事务(Public Affairs) 是一个与私人性事务和营利性事务相对应的总体性概念，一般认为公共事务“是指为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务”。*周义程：《公共利益、公共事务和公共事业的概念界说》，《南京社会科学》2007年第1期。然而，要更深刻地理解公共事务还必须了解其上位概念，即任何社会共同体中的公共问题。所谓公共问题是指那些依靠个体无法解决的问题，“公共问题是大众的问题”，*张庆东：《公共问题：公共管理的逻辑起点》，《 南京社会科学》2001年第11期。“公共问题既包括公益问题, 也包含公害问题”，*张庆东：《公共问题：公共管理的逻辑起点》，《 南京社会科学》2001年第11期。而社会共同体解决公共问题的过程就形成公共事务。从这个层面可以将公共事务定义为社会共同体为解决所面临的公共问题所组织实施的事务。

(二) 公共事务的体系

从社会共同体解决公共问题的层次划分，本文认为公共事务体系包括公权事务、人权事务、公益事务、公用事务和社群事务。

1. 公权事务。公权事务即与公共权力形成和行使社会管理职能相关的公共事务，可分为国际范围、国家范围和社会组织范围的公权事务。本文主要分析政府层面的公权事务。政权事务是政府的核心事务，包括对外主权事务和对内管辖权事务。对外主权事务是一国政府捍卫领土、领海和领空主权，保卫国民免受外敌入侵的事务以及外交事务；对内管辖权是一国政府对本国居民和社会行使的管理权，包括对内的立法、司法和行政权力。在现代社会，政权事务发展为由公民参与的公共治理。其具体事项包括政党制度、公共权力授权方式、政治决策程序、立法与司法、公共权力制衡和政府层级划分、权力监督与问责等公共权力自身形成与运作的事务，还包括政府行政管理事务，即管理社会、监管市场和调控经济。公权事务遵循的是政治逻辑。

2. 人权事务。人的基本权利源于自然法“人生而平等”的最高法则，并由实体法具体确定出哪些属于个人基本权利。随着社会进步，人的基本权利的范围在不断扩大。人权事务即保护与保障人的基本权利的事务，主要有四类：第一类是制度型的，即国家针对人权的立法和司法事务；第二类是保护型的，即国家依靠其掌握的武装力量与合法暴力制止侵害人权行为的军事和警务事务；第三类是保障型的，即个人在生老病死和灾害等问题面前因个人自身能力和生存条件等原因导致无法维持基本生存的情况下，提供最基本的生存和生活条件保障的事务；第四类是发展型的，即为了人的全面发展和社会文明进步，提供个人发展起点公平条件和提高全民基本素质的事务，如义务教育、体育、公共文化等。人权事务遵循社会平等原则，因而相应的服务必须遵守均等化和人道主义的原则提供。人权事务需要遵循政治和人道主义的社会伦理逻辑。

3. 公益事务。公益事务是使社会共同体成员共同受益的事务。公益事务以非营利提供公共利益为目标。非营利诉求决定了应以非营利组织为基本提供主体。政府虽然在某些事务中也有提供之责，但主要的职责是组织安排和激励，发挥其“能促”*顾昕：《能促型国家的角色：事业单位的改革与非营利部门的转型》，《河北学刊》2005年第1期。作用，经济上主要体现为税收优惠和补贴。非营利组织按其经济性质可以分为公立和私立两大类。公立非营利组织受公法约束，其最大特点是由政府机制安排提供，以税收为经济来源，主要负责社会发展领域的“大”(国家或地方层面)公益事业，如科学研究、公共文化、公共信息等，多以免费方式提供服务。私立非营利组织受民商法约束，以非营利性收费为来源，主要负责社会公共生活领域的“小”(社区范围为主)公益事业，同时与政府和其他社会组织合作，参与其他领域的公益提供。公益事务覆盖社会、经济领域，分为全国、地方和社区等多层次，遵循的是公共经济的逻辑。

4. 公用事务。公用事务是指那些提供居民共同生存基础的事务，即全体居民在“住行用”等方面所必需的那些共同使用的资源和技术条件，其产品和服务的提供具有自然垄断、依赖特定技术、占用社会空间资源、运行网络化和流量化、效用不可储存、可自主控制消费过程等特点，并因消费的可计量性，可依此定价收费。与公益事务比较，公用事务完全可以纳入市场，而作为公共事务仅是对其占用公共资源、规模效益和稳定安全供给与合理价格的要求。公用事务遵循管制经济的逻辑。

5. 社群事务。社群事务是受合作互利、同情心、社会良知和社群主义价值支配，以志愿、慈善为动机，依靠会费、基金、捐赠、救助、义工等经济来源，以有组织和非营利的方式向社会特定对象提供帮助和进行合作的事务。社群事务在提供“公共池塘产品”和实现社会多中心治理中发挥重要作用，具有弥补市场与政府双失灵的特殊功能，遵循的是社会自发的互助互利和慈善的逻辑。

四、 基于公共事务体系的相关概念定义域

1. 公共事务体系框架与相关概念的归属坐标点

上述公共事务体系的分析给出了对复杂公共事务的性质划分，可根据这一体系构建一个公共事务的体系框架，为辨析公共服务及其相近概念提供了其归属的系统坐标。

构建公共事务体系框架需要确定构成的维度。从本文分析问题的需要出发，首先，公共事务的属性决定了政府(包括立法、司法和行政在内的广义政府，下同)在其中的核心责任；其次，由于公共事务的具体性质和价值层次的不同，又决定了政府的责任内容、提供主体和筹资来源的不同。本文据此在前述公共事务体系的基础上构建了一个三维的公共事务体系框架：

表1　公共事务体系框架

(注：表1为作者自制)

在公共事务体系框架中，对政府在不同公共事务中的主要职责划分依据的是政府在该事务中的特殊职责而不是唯一职责，因为政府的管理责任需要全面覆盖所有公共事务；主要筹资来源也是基于市场经济体制环境；与此相适应的提供主体，遵循的是有限政府的原则，在这一原则下，各主体间可以通过公私伙伴关系，在提供与生产可以分开的机制下，开展各类公共事务的共同参与，但是，这并不会改变对基本提供主体的划分。相对于不同性质和层次的公共事务，其提供的服务也必然存在差异，这些差异对应于流行的概念，使得它们在公共事务整体中的定义坐标点有了基本的确定：公共管理的坐标点由公权事务的社会管理职责、税收筹资和政府机构提供的交汇点确定；公共服务的坐标点由人权事务、政府的提供职责、税收筹资和公立事业机构的交汇点确定；公益服务的坐标点由公益事务、政府的组织职责、税收与收费筹资和非营利组织与公立事业机构提供的交汇点确定；公用事业的坐标点由公用事务、政府的规制职责、市场收费和特定情况下的政府补贴筹资与特许企业提供的交汇点确定；社会服务的坐标点由社群事务、政府的扶持职责、社会捐赠与政府补助筹资和社会团体提供的交汇点确定。

2.公共服务及其相近概念的基本定义

依据公共事务体系框架确定的公共服务及其相近概念基本定义的坐标点，可以确定这些概念的基本定义域。需要说明的一点是，所有概念的定义域都是基于市场经济体制环境，同时，为了准确把握概念，所有概念都是从狭义上定义的。

公共管理的定义域。政府公共管理是以维持社会秩序与公共安全为主要目的，以经全体人民授权的政府为管理主体，以国家财政为保障，以政治强制力为基本手段，同时社会公众可以参与管理过程的对社会公共事务的管理，包括社会管理、市场监管、调控经济和环境保护。

公共服务的定义域。公共服务是以公共权力保障全体社会成员各项法定人权事务为基本内容，以实现社会基本公平和人道主义为目标，以税收为基本来源，以均等化为标准，以政府设立的公共事业机构为主要提供主体，向全民免费或低收费提供的具有法定性质的服务。包括基础教育、特殊教育、公共卫生、计划免疫、基本医疗、社会保障、就业服务、保障性住房、防灾减灾等服务。在此定义域内的公共服务与政府服务等义。

公益服务的定义域。公益服务是以为满足社会公共生活、社会发展对公共利益的需要为目标，以非营利为根本性制度约束，以政府主导和免税与减税激励下的非营利组织为主体，以免费或收费向社会提供具有共同消费和普遍受益性质的服务。包括环境保护、科学研究、非义务教育、特殊教育、基本医疗、幼儿园、公共信息、公益文化、公益体育、农业技术推广等服务。

公用事业的定义域。是由政府特许的企业，以营利为激励，利用某种具有自然垄断性和网络性的公用资源，以规模经济的优势，在政府管制下，通过对可计量的产品和服务的公共定价，向社会提供作为共同生存基础的公用资源和基础设施的服务。包括道路桥梁、供电、供水、供气、供暖、排污、公共交通、通讯、网络等提供的产品和服务。

社会服务的定义域。这一概念重在体现“由社会提供的服务”。是社会团体基于自我管理、互利互助和对特定的社会价值与慈善的追求，以缴纳会费、捐赠、义工等非营利方式向社会特定群体或某一社会领域提供的服务。包括各种协会商会、慈善救助基金会、义工团体、民间环境保护组织、残疾人协会、红十字会等提供的服务。

五、 结语

对于当下中国公共部门改革而言，服务型政府和作为改革旗帜的公共服务,都只能作为核心宗旨来理解，在具体的职能划分、社会分工和政策制定中，管理和服务必须分开，不同性质的服务也必须分开，而这就需要概念体系的科学界定。本文基于公共事务体系确定了一个辨析和使用公共服务及其相近概念的参照系，可以依据这一参照系明确各种性质的服务，以有利于分类改革及其领域的划分。政府作为全社会公共事务的最终责任主体，要明确在各类公共事务中的职责定位，同时利用好不同主体和提供方式的优势，以建立政府机制、市场机制和社会机制相互协调的公共事务及其服务提供的制度体系，实现公共事务领域的公平与效率目标和治理体系与治理能力的现代化。

[责任编辑刘慧]

[作者简介]李延均，上海立信会计学院财税学院教授。

Analysis of Public Service and Similar Concepts: Based on Public Affairs System

LI Yan-jun

(SchoolofFinanceandTaxation,ShanghaiLixinUniversityofCommerce,Shanghai201620,China)

Abstract:The public service is a keyword about the top-level design of comprehensive deepening reform in our country, but its definition and its distinguishing boundaries with similar concepts are still controversial. This is very detrimental to the correct understanding of the actual problems in the reform and the relevant policies. Therefore, it is necessary to have a scientific definition through systematical analysis of the public service and the similar concepts. After brief analysis of the important status of public service as reform banner and the existing phrase confusion, first of all, it compares and summarizes some representative theoretical perspectives and word contexts such as public goods, government services, public service, social services, public utilities and public facilities utilities. Then it aims at the problematic practice of one-sided emphasizing the word when make concept definition, and assigns the problem to a public one that is confronted by all social communities. On this basis it constructs the framework of public affairs from three dimensions: government responsibilities of management, provision, organization, regulation and support, the basic subjects of different public affairs, and the basic financial resources. Then it processes in defining the connotations and extensions of these concepts, in order to provide a systematic frame of reference for theoretic research and policy making, which will be of great use for the classified reform in the public affairs.

Key words:public service; public welfare service; public utility; social service; public affairs system

⌾本文系国家社科基金一般项目“公益分类与构建公益服务三层机制体系研究”(项目批准号：13BGL114)的阶段性成果。