我国财政支出政策绩效评价浅析

●钟玮

我国财政支出政策绩效评价浅析

●钟玮

本文回顾了我国财政支出绩效管理改革的进程，梳理了我国财政支出政策绩效工作评价的方法、经验，对财政支出政策绩效评价中遇到的问题进行了分析，最后就政策绩效评价提出了技术和制度改进建议。

财政支出政策绩效评价绩效管理

党的十八届三中全会明确提出加快推进国家治理体系与治理能力现代化的战略要求，财政作为国家治理的基础和重要支柱，需要建立与此相适应的现代财政制度和预算管理制度。财政支出政策是体现治理能力与水平的重要标志，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）指出：“将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据”。作为政策设计、实施、调整、退出的重要决策工具，财政支出政策评价不仅能够优化公共资源配置，而且有助于提高政府政策制定的科学性，提升政府治理的综合绩效，已经成为世界各国普遍采用的重要工具。

一、我国财政支出绩效评价发展现状

（一）统筹规划

2003年以来，财政支出绩效评价作为财政管理改革的重要举措和有效支撑，按照“从增量扩面向提质增效转变；从事后评价向事前评估转变；从财政部门主导评价向部门自评与财政部门再评价相结合转变；从项目评价为主向部门整体支出评价拓展”的改革思路，逐步建立了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，有效助推了财政资金使用绩效的提升。

（二）政策绩效评价框架体系逐渐清晰

财政部一直关注财政预算绩效评价工作，先后选择了“国土资源大调查专项”、“污水处理国债专项”和“农业科技跨越计划”等中央部门预算专项进行绩效评价试点，在总结经验的基础上，颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《预算绩效评价共性指标体系框架》、《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》等一系列规章制度，预算司专门设立了绩效评价处，制定发布了项目支出、部门整体绩效评价，中央对地方专项转移支付绩效目标管理等一系列相关制度办法，对部门职责、工作程序和方法进行了明确，构建了完善的绩效管理体系。

以事前绩效评价体系为基础，2015年，各地着重探索了财政支出政策的后评价。以北京市为例，其基于对公共政策基本要素的理解，从以下三个层面进行指标体系构建：一是在政策层面，重点评价政策主体所制定目标的明确合理程度，执行后目标产出的达标程度、效益的显著程度；二是在政策与政策分解任务对接层面，重点评价对政策的任务分解和落实情况；三是在政策分解任务层面，重点评价政策主体运用政策手段进行过程管控的有效程度，政策主体分配资源的公平程度及政策对象享受利益的均衡程度，保障政策效果的持续性和政策主体资源投入的可实现程度。在具体指标设计上，北京市财政局以政策相关性、政策效率性、政策效益性、政策公平性以及政策效果可持续性的“五性维度”为一级指标，需求充分性、目标明确性等12项为二级指标和其它23项为三级指标（见表1）。

表1 政策绩效评价指标体系共性框架

（三）形成了财政主导下的第三方参与模式

政策绩效评价工作涉及面广、专业性强，必须加强各相关部门的沟通协调，形成合力。因此，评估主体多元化是绩效评估民主性、科学性和公信力的有效保障，财政在绩效管理中坚持公开透明的原则，与人大、政协积极进行决策互动，定期汇报年度绩效情况，聘请人大代表、政协委员参与监督预算绩效评价工作。绩效评价的具体工作一般由财政部门相关职能处室按第三方类别进行招标，通过公开竞争机制大力引入包括会计师事务所、咨询机构在内的第三方专业机构，并对机构的评价工作制定操作规范和考核办法，对相关人员实行考试和培训制度，确保第三方评价的工作质量。

各地财政部门在评价指标体系设计及具体评价工作中引入了集体论证机制：事前评估主要通过聘请专家、网络调查、电话咨询、召开座谈会、问卷调查、人大代表及政协委员参与；事后评估主要在获取充分、适当数据资料的基础上，由财政局各业务处室组织专家、第三方中介机构共同对指标逐项论证，出具评价意见和分数，并集体讨论其科学性。

（四）评价结果成为支撑政策的主要依据

绩效评价结果每年在预算部门范围内公开，并且已经成为预算决策的重要依据：对当年绩效评价结果为“一般”以下的部门，相应扣减其下年度预算控制数。一些绩效不理想的项目将被逐步淘汰、调整，相应的节约资金将重新进行配置，安排到其他民生项目当中。例如，2011年，北京市出台的《北京市预算绩效管理问责办法》中，规定了绩效评价的结果与预算直接挂钩，强化预算的刚性约束，明确了绩效问责的情形和方式，绩效评价作为促进预算主体依法合规落实责任的抓手发挥了重要作用。

二、政策绩效评价工作存在的问题与难点

（一）缺乏政策绩效评价的顶层设计

目前，我国对于财政预算绩效评价尚未有专门的上位法，财政绩效评价的要求散见于《预算法》和部分法规之中，尽管近年来各级财政部门均将绩效评价作为一项重点工作不断推进，但政策不尽一致，缺乏规范统一的执行程序和客观可靠的操作方法，对于财政政策的绩效评价大多不是尚未开展，就是“新瓶装旧酒”的部门和项目支出评价，追根溯源，长期以来形成的“重分配，轻管理；重使用，轻绩效”的思想根深蒂固，支出责任监督和责任追究机制不健全，导致一些部门只重视争取财政资金，一部分单位仍然热衷于报项目、争资金，而对资金使用效益和产出结果等绩效工作重视不够。长此以往，不仅先进的理念方法难以得到有效普及推广，更会造成评价工作自身的公正性受到质疑，直至影响到财政政策本身的权威性。韩国在亚洲金融危机之前，中央政府对地方政府政策绩效没有评估，政府绩效评估一直坚持地方自治为主导，危机发生后，社会各界纷纷批评政府对银行配置国外股权类资产放开的政策，进而上升至对政府只重视预算投入和政策执行而不重视政策效率效果行为的诟病，在此压力下，政府成立了“政策评价委员会”，并制定了《关于对政府工作的审查评价和调整的规定》，但危机损失已难以挽回。所以，顶层设计在绩效评估中不可或缺。

（二）政策评价存在内生性矛盾

对财政支出政策进行绩效考评是一项世界性难题，在我国更是一项全新的尝试。政策绩效评价本身具有多元化、长期化、综合性的复杂特点，因而在评价标准上，难免会产生总量与结构、速度与效率、全面性与时效性、经济效益与社会效益等诸多内生性的矛盾和冲突。以全面性和时效性为例，部分财政支出的基础设施施工周期长、受益对象广、界定难度大、效果显现慢，单纯依靠年度事后评估介入时间节点不易把握，而事前的绩效评价更加困难。根据发达国家的普遍经验，比较可取的方法就是将政策或项目的目标和实际进行对比得出绩效，但对目标本身的主观性和合理性却无法考量，造成在实际操作过程中，评价对象要么故意设置较低的目标，要么随意扩张和滥用权力，政府却无力监督。此外，政策评价涉及财政部门、预算部门、第三方独立机构、社会公众等，利益相关方众多，协同开展绩效评价工作难度较大，实践中主要以财政部门为主导，项目单位由财务牵头，双方的工作任务都很繁重，评价对象又不在财务部门，直接影响了财务部门的工作积极性，若委托第三方独立机构实施评价，会在一定程度上减轻上述部门的工作量，但也存在预算财务部门缺乏动力、第三方滥用职权的风险。

（三）评价管理体系与政策环境有冲突

政策绩效与公共部门绩效、公共项目绩效共同构成政府绩效，所以政策绩效本身与政府绩效之间存在相互影响的关系，而现行的政策绩效评价，其对象仅是单一特定政策，无法反映政府整体绩效中其他因素的影响。换句话说，单一政策的绩效评价结果可能较好，但实际执行时可能存在政策与政策之间、政策与管理体系之间、部门与部门之间的冲突，这些因素是政策绩效评价难以顾及的，需要进一步理清政策的边界以及与环境的关系。

三、改进建议

（一）技术层面

第一，坚持“投入产出”的绩效导向。财政支出政策评价不仅要关注财政支出是否符合法律规定，是否有预算安排，更要从支出质量、效率、成本、功能、满意度等方面设定具体目标和评价指标，防止片面化、短视化、功利化倾向。突出财政支出绩效管理的关键领域和重点内容：一是财政支出结构，强化预算刚性约束，建立存量资金的定期评估和退出机制以及民生投入的保障机制；二是财政支出方式，在条件允许的情况下，尽可能采用市场化运作，发挥市场在资源配置中的决定性作用；三是明确财政支出绩效评价的依据、要素、程序、方法、指标、信息获取等基础要素和工作机制。

第二，科学处理过程与结果的关系。公众满意的结果导向是财政支出政策绩效评价的基本目标，鉴于财政支出政策的目标多元、长周期性，应将绩效评价贯穿于财政政策的全周期，可以通过对财政支出政策绩效构建持续评价和“回头看”机制，以事前评估和定期评估中的弱项、短板指标为重点，强化过程管理和进度监控，考虑与行业协会、其他主管部门等加强沟通和协作，分解下放部分政策后评价事权，以此为政策结果的有效性提供保障。此外，财政支出政策评价工作量巨大，除了引入第三方独立评价机构参与外，也应注意调动被评价单位自身的积极性，特别是对于一些评价周期长的政策，可采用被评价单位定期填报指标，辅以必要信息披露的措施，以实现财政支出政策绩效评价工作的提质增效。

第三，进一步提升指标设置的科学性。随着政策绩效评价工作的推进，建议构建评价指标数据库和数据共享机制，将指标分为共性和特性指标两类，针对财政支出政策的具体特征结合运用；在标杆设置时，结合政策绩效改进情况、其他同类政策绩效、理想绩效情况等分别设置权重进而综合得出标杆值，增强评价结果的客观性和公正性。

第四，推进信息公开。绩效评价的全过程应邀请包括利益相关方、普通民众、专家学者、专业机构和媒体等广泛参与，防止代评价和被评价，构建有效的信息管理和披露系统，通过公开相关信息，征询意见、监督工作、优化管理、提升公信力。

（二）制度层面

首先，坚持发挥财政在政府治理中的引领作用，明确财政支出边界，廓清财政支出范围，准确把握支出标准。财政支出政策评价应体现对政府职能转变的导向功能，通过合理界定财政支出的对象明确政府职责权限，防止政府支出职能的泛化。财政支出标准应与我国当前的发展阶段、发展水平、公共保障层次相适应，既要厉行节约，又要讲求绩效，应在准确把握财政支出标准和规律的基础上，发挥标准在财政支出绩效管理中的基础支撑作用。

其次，坚持统筹兼顾，整体推进。以财政支出政策评价为契机，系统推进财政支出绩效管理的广泛应用，促进权力配置科学化、运行规范化、监督常态化，实现财政资金使用绩效、政府行政绩效、公共服务绩效“三位一体”，协调一致。在明确财政政策目标的前提下，应强化考核结果运用，同步构建和完善财政政策制定、退出和调整规范的配套机制，并将政策绩效与制定主体的效能和责任挂钩，分解落实目标责任，实现从政策目标到结果应用的闭环管理。

再次，坚持严格问责和刚性奖惩，强化预防机制。应明确财政支出绩效评价结果运用的法理依据，合理设定指标体系，科学、真实、客观的反映绩效差距，通过明确责任追究和奖惩规则，强化绩效评价结果的决策指导、工作改进和风险防范作用，以此带动财政支出政策绩效的持续改进提升。

（作者单位：中国财政科学研究院）

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（本栏目责任编辑：范红玉）