乡村基本公共服务设施均等化实践研究

苏钠

摘 要：近几年来，农村经济发展的转型，居民消费方式、生活方式现代化的趋向引起了对于基本公共服务设施的关注。本文以富平县淡村镇规划中，构建农民生产生活圈，推进城乡公共服务设施均等化作为研究方向，提出基于公平与效率相互协调的空间布局原则，指出解决农村地区基本公共服务设施均等化，一方面要满足农民生产生活需求，另一方面要考虑到人口密度、服务半径等要素，将空间分析方法引入乡村规划中，促进镇域一体化、均等化的基础设施配套和公共设施服务。

关键词：农村；基本公共服务设施；均等化

1.乡村基本公共服务设施均等化的实现背景与发展历程

2008年中央一号文件指出“推进城乡基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的必然要求，必须加快发展农村公共事业，提高农村公共产品供给水平”。

学者们从政治经济学的角度，从公共产品最优供给、服务设施效率的经济学理论出发，提出公共产品的供给原则以及有效模式，对基本公共服务设施均等化的实现途径进行了广泛的讨论，但是落实到最终配置标准及空间布局方而的研究并不多。基本公共服务均等化，其核心就是强化政府的公共服务职能，即如何能够有效的使服务设施效率提高[1]。罗震东等基于在江苏省常州市的调查，根据城乡基本公共服务设施均等化发展的特征，指出基本公共服务设施质量均等才是基本公共服务设施均等化发展的最终目标[2]。杨海娟等依据农村公共服务的内涵，遵循指标选取的系统性、差异性和资料可获取性等原则，分别从基础设施完善度、公用服务完备度和环境友好度3个方面建立了农村基本公共服务水平综合评价指标体系[3]。

实际上乡村公共服务设施的种类与城镇公共服务设施的项目构成具有较大的差距，县级以下政府财政支出不足所导致的公共服务供给的缺乏难以保障农民基本权利的实现。因此对于乡镇规划以及新农村建设都难以起到有效的指导作用。公共服务设施的供给长期以来也存在着以“城”为主体，农村地区严重缺乏的情况。尤其是乡村基本公共服务设施的建设在财政支出欠缺的背景下与居民日常生活与生产的需要产生了很大的差距，从而导致更加严重的“城乡二元”的状况。

2014年住建部遴选出17个镇作为试点，地处不同地区，各具特色与发展潜力，正处于城镇化不同发展阶段。目的是探索符合小城镇实际、解决小城镇问题的镇规划理念、目的、内容、深度及编制方法，探索“多规合一”的镇规划方法和工作机制等内容。

陕西富平县淡村镇具有关中普通型农业城镇的典型特征，其现状发展情况和未来发展趋势都具有一定的代表性。在此次试点规划中，淡村镇属于一般镇试点，在试点规划中通过构建农民基本生产生活圈，体现乡村基本公共服务设施均等化。

2.淡村镇基本公共服务体系

2.1基本公共服务发展现状

淡村镇镇区现有文化馆一处，有敬老院一处（在建），有卫生院三处一处位于老镇区、一处位于镇区新区（在建）、一处位于南社村。通过教育部门的撤点合并，目前淡村镇有：初中两所（在校人数549人），小学三所（在校人数1586人），托幼9所（在校人数1585人）。（图1）

2.2 基本公共服务设施综合配套体系

2.2.1规划原则

增加对镇区的设施投入，提高设施配配置的等级，以农民新的生产生活方式为出发点，构建以镇区为中心的农民生产生活圈。加快发展城乡社会事业，全面提高城乡教育、卫生、养老等社会事业整体发展为原则，逐步实现城乡社会的均衡协调发展，公共服务基本实现均等化。

2.2.2规划目标

努力缩小镇村之间在社会事业各方面的差距，实现城乡社会事业优质资源共享，均衡发展，全面提高城乡居民生活质量，力争到规划期末农村居民在教育、文体、卫生、养老等方面与城镇居民基本享受同等水平，城乡居民在社会事业方面全方位基本无差距，率先成为全县城乡社会事业一体化发展的重点示范地区。

2.3 服务设施要素分析

2.3.1 服务设施覆盖人群

乡村地区的人口密度、村镇居民点的空间布局状况是基本公共服务设施配置规模与空间布局需要考虑的最基本要素。按照基本公共服务设施均等化的要求，在一定的距离范围内，公共服务设施能够覆盖的人口越多越好，最大的设施使用距离越小越好，按照人口密度进行公共服务设施的配置能够最大程度地实现居民自由选择基本公共服务的权利。公共设施的配套水平应与村庄人口规模相适应，并与村庄住宅同步规划、建设和使用[4]。

不同的乡村类型会带来侧重点不同的公共服务设施体系。首先，乡村的经济发展水平影响到农民的需求水平、消费能力以及乡村集体组织的供给能力；第二，按照城乡关系区位，可以将乡村分为中心村、基层村。不同空间区位影响到公共服务设施配置的共享可能性、等级规模以及种类。另外，乡村不同的建设类型也对公共服务设施的布局有特定的要求。中心村规划要在加强公共服务设施综合配套的同时，发挥中心集聚作用，起到带动周边村庄和衔接县城的作用；基层村庄要通过合理的用地布局的安排，打造有序的村庄空间布局结构。

2.3.2 服务设施半径

积极推进城乡公共服务设施基本均等化：按镇区、中心村、基层村三个等级配置公共服务设施。设置镇区生活圈、中心村生活圈、基层村生活圈，镇区生活圈服务半径按照7500米考虑，中心村生活圈服务半径按照2000米考虑，基层村生活圈按照500米考虑。镇区生活圈，在满足镇域农民生产生活的同时兼顾国家级农业产业园区的配套，形成镇区带产业、产业促镇区的格局；中心村生活圈，促进镇域一体化、均等化的基础设施配套和公共设施服务，兼顾农民生产半径；基层村生活圈，满足村民日常生活的基本需求为目标，增加文体等方面的配设。

2.3.3 基于设施服务质量的规模化发展

结合各种公共服务设施使用功能对其进行分类：按照行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融、社会福利、集贸市场7类公共服务设施进行配置和布置。

各类公共服务设施用地应符合相关技术规范的要求：镇区公共服务设施的用地面积指标应符合《镇规划标准》（GB50188-2007）中对建设用地比例的规定，考虑到各地建设情况的差异，在保证配置基本设施的前提下，逐步加以完善。

3.淡村镇公共服务设施均等化布局

在公共服务设施的空间配置过程中，从使用者的角度来说，出于出行成本以及使用的便利性考虑，对公共服务设施空间布局的核心要求为可达性，因此要求优先考虑服务半径；同时期望公共服务设施结合人口分布密度进行配置，集中表现为对公共服务设施的均等化要求。但是就实际配置过程而言，基于投入成本和管理的考虑，希望达到一定的规模效益并保障较高的设施服务质量，从而有逐步走向集聚化的配置要求（图2）

基本公共服务设施的空间布局需要经历“划区一一布点一一调整”三个步骤阶段，前两个阶段遵循公平的原则，调整阶段以效率原则为主。实际操作过程中，为满足建设管理的可操作性，需要基于行政边界的限制以及现有镇区的建设情况，对划区和布点的模式进行校正。

3.1行政管理设施规划

行政管理设施按照镇区和村庄不同等级进行配置，其中镇区主要配置供整个镇域使用的镇政府、各专项管理机构等，中心村和基层村设置村委会。

3.2文体科技设施规划

规划期内在镇区建设一处文体中心，在各片区中心村规划建设文化站。科技站规划1座，位于镇区，小型科技服务站四处分别位于四个中心村。

3.3教育设施规划

规划期内结合现状人口的年龄构成及现状中小学和托幼的分布情况：

规划对镇域范围内的现状9所托幼进行保留，并在镇域范围内增加4所托幼，其中肖郭村、西盘村各增加一所，镇区增加2所。托幼可结合实际情况利用原小学建筑进行改造设计。

规划期末对镇域内现状三所小学进行保留扩建，同时新增1所小学，其中于肖郭增加12班小学；于淡村镇区和南社管区分别设置18班小学，于肖郭村和西盘村分别设置12班小学。

规划期内保留并扩建镇区初中和南社中学，要求初中规模达到12个班。

为满足产业发展和科技研发的需要，在镇区规划1所职业培训学校。

3.4医疗保健设施规划

医疗保健设施的配置主要有医院、计划生育站、卫生监督站、诊所等。根据《乡镇卫生院建设标准》中规定，镇卫生院床位规模每千服务人口宜设置0.6—1.2张床位，建筑容积率宜控制在0.7—1.0之间；规划结合淡村镇未来在富平的地位，并考虑现状医疗卫生建设基础，规划保留镇域范围内3处卫生院，一处位于淡村镇新镇区，一处位于淡村镇老镇区，一处位于南社村。中心村和基层村配置诊所。

3.5商业金融设施规划

商业金融设施的配置种类主要有生产资料、建材日杂货店、粮油店、药店、燃料店、理发店、浴室、照相馆、综合服务站、物业管理、银行、信用社、邮政局等。按照镇区配置种类齐全的商业金融设施，中心村配置粮油店、综合服务站等基本设施的原则进行配置。其中，禾塬村、荊塬村由于其特殊的区位条件和生态环境，设立专门的综合服务站。

3.6福利设施规划

福利设施配置种类主要有残疾人康复中心、敬老院、养老服务站，按照镇区配置齐全的福利设施用地、中心村配置养老服务站、基层村根据其居住规模配置养老服务站的原则进行配置。在养老设施规划方面，以居家养老为基础。社区养老为依托机构养老为支撑，积极发展“社区养老服务”，即通过政府扶持、社会参与、市场运作，逐步建立以家庭养老为核心，社区服务为依托，专业化服务为依靠，向居家老人提供生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等主要内容的服务，具体通过健全和建设社区托老所的方式实现。

3.7集贸设施规划

集贸设施配置种类主要有蔬菜、果品、副食批发市场，粮油、土特产市场，禽兽、水产市场，燃料、建材家居、生产资料市场等。规划镇区配置2处集中的集贸市场，其余根

据各社区规模需求设置分散的集贸设施用地；中心村配置集中的蔬果市场；基层村根据人口规模、区位条件适当进行配置。

4.总结

本文以基本公共服务均等化为分析视角，引入农民基本生产生活圈，对乡村公共服务设施布局进行研究，以富平县淡村镇为例，为均等化布局提供决策参考。

感谢《富平县淡村镇总体规划》项目组的全体成员的大力支持。

参考文献

[1]王谦.城乡公共服务均等化问题研究[M].山东人民出版社，2009

[2] 罗震东、韦江禄等.城乡基本公共服务设施均等化发展特征分析——基于常州市的调查[J].城市发展研究，2010（17）：36-42

[3] 王肖惠、杨海娟等.陕西省农村基本公共服务设施均等化空间[J].地域研究与开发，2013（2）：152-155

[4] 彭瑶玲、孟庆、曹力维.关于农村基本公共服务设施体系规划的思考[J].生态文明视角下的城乡规划—2008中国城市规划年会论文集，2008