埃及“还岛”考验塞西

唐恬波

6月21日，埃及行政法院做出判决，推翻政府4月签订的将两座红海岛屿控制权交还沙特阿拉伯的协议，宣称两岛主权仍属于埃及。埃及政府则表示行政法院对国际条约并无司法管辖权，宣布就此案提出上诉。在当前多数国家寸土必争的氛围中，埃及政府锲而不舍的“还岛”显得十分另类，其背后考虑、政策操作和后续影响都值得探究。

“还岛”的来龙去脉

2016年4月初，沙特国王萨勒曼对埃及进行了长达五天的国事访问，期间埃及政府宣布在经历六年的研究和11轮协商后，埃及将把蒂朗岛和塞纳菲尔岛的控制权交还沙特，两国政府已就此达成协议，尚待双方议会批准。这两座岛均是无人岛，坐落在亚喀巴湾和红海连接处，其中蒂朗岛面积80平方公里，距埃及西奈半岛度假胜地沙姆沙伊赫仅6公里，与其隔蒂朗海峡相望，而蒂朗海峡是约旦惟一出海口亚喀巴港、以色列惟一红海港口埃拉特通往红海的重要通道。塞纳菲尔岛在蒂朗岛东侧，面积约33平方公里，临近沙特领土西北角上的城镇谢赫侯迈德。

沙特和埃及官方就“还岛”的口径是高度一致的，即两岛“主权”始终属于沙特，此次埃及仅是将“控制权”物归原主。埃及外交部为此还特意公布了14份支持政府说法的文件，其中有1950年的信件和电报，显示沙特国王表示为避免以色列控制蒂朗海峡，希望将两岛的控制权让与埃及。此外，还包括1988年沙特和埃及外长间的秘密通信，其中埃及外长承认两岛主权属于沙特。

然而，两岛的历史牵扯实际上要复杂得多。在1950年，统治埃及的还是法鲁克国王，而现代沙特建国也尚不满20年。彼时，主权观念在中东还未深入人心，在称兄道弟的国王间更是如此。仅仅两年后的1952年，纳赛尔发动革命、推翻国王，上台执政，埃沙关系迅速恶化。纳赛尔高举阿拉伯民族主义旗帜，将实行君主制的沙特视为革命对象，曾在1963年借苏联支持出兵也门，支持当地的共和派推翻君主统治，对沙特形成直接威胁。彼时，纳赛尔公开断言“蒂朗岛是埃及岛屿”，自然不可能承认两岛的主权属于沙特。到了1967年，纳赛尔下令对以色列封锁蒂朗海峡，成为诱发第三次中东战争的导火索之一。战争中，埃及惨败于以色列，后者完全占领了西奈半岛和蒂朗、塞纳菲尔两岛。直到1979年埃以签署和平协议后，以色列才依约在1982年将西奈半岛和两岛归还埃及，换取埃及保证蒂朗海峡和亚喀巴湾为国际水域，以色列可自由通行，且埃及只能在两岛部署仅携带轻武器的警察。此后，两岛一直处于埃及实际控制下。

此次政府决定还岛的消息传出后，埃及舆论顿时哗然。毕竟多数埃及人自记事以来，两岛就是埃及领土：这明确写在埃及小学六年级的课本中。何况不久后的4月25日是埃及的“西奈半岛解放日”，举国每年放假一天，庆祝从以色列手中取回包括两岛在内的国土。于是，社交媒体上批评政府、抗议还岛的帖子瞬间登上话题榜首位，而有数千人甚至走上街头，抗议政府的还岛决定，不过随着警方逮捕数百名游行活动的组织和参与者，各地的街头抗议现已基本平息。

与此同时，以著名人权律师哈立德·阿里为首的180多名律师集体向埃及行政法院提起诉讼，要求法院判决还岛协议无效。原告方表示，根据埃及宪法第151条，任何协议或条约都不可放弃国家领土，而根据原告提交的地图、文件等证物，两岛无疑是埃及领土。6月下旬，埃及行政法院一审判决政府败诉，主审法官除表示两岛主权属于埃及、政府还岛的行为违宪外，还特别指出政府未能向法院提供埃沙条约的全文，也没有尽到举证义务。目前埃及政府已提出上诉，行政法院将择机进行二审。

埃及政府饱受批评

塞西总统曾就还岛一事承诺“我们连（领土上的）一粒沙子都没有放弃”，不过这并没有减少政府挨的批评。从埃及方面看，还岛并非完全不能理解：沙特现在是塞西最重要的外部支持力量，政治上力挺塞西严打穆斯林兄弟会，经济上则慷慨解囊，为塞西政权提供了数百亿美元援助。埃及则以外交支持回报沙特，如向也门派出少量武装人员、参与沙特领导的伊斯兰反恐联盟和联合军演、在沙特与伊朗断交风波中指责伊朗等。由于埃及自身旅游、运河和侨汇收入不景气，埃及对沙特经援的依赖程度持续加深，却难以在外交上给予沙特更多回报。于是，沙特还岛的要求就显得尤其不好拒绝，毕竟油价徘徊在低位，沙特家里也没太多余粮了。

少数支持还岛的埃及人还举出一个理由，即这将有助于修建连接沙特谢赫侯迈德角—蒂朗岛—埃及沙姆沙伊赫的跨海大桥。萨勒曼访埃期间，两国宣布将修建联通亚非的跨海大桥，方便贸易和人员往来，塞西还提议将该桥命名为“萨勒曼国王大桥”。即便不考虑以色列的态度（埃拉特港航运或受影响），这一大桥的经济可行性也存在问题：在货物贸易方面，埃沙间的海运距离短、成本低，而大桥距埃沙各自的工商重镇都相对遥远;从人员往来的角度看，大桥的沙特一侧离麦地那和麦加有400至600公里，埃及一侧的沙姆沙伊赫位于西奈半岛南端，来往埃及腹地和北非并不方便，仅靠大桥促进朝觐和旅游有相当难度。事实上，早在1988年，当时的沙特国王法赫德和埃及总统穆巴拉克便曾宣布类似的跨海建桥计划，近30年来大桥的具体位置、投资规模屡经调整，多次传言即将破土动工，但均无果而终。

这相当于是希望借不太牢靠的未来利益，说服埃及民众放弃根深蒂固的历史情怀。可领土、主权这些字眼所激发的感情，绝不是仅靠理智和利益的计算就可摆平的。同时，埃及政府就还岛的一些具体操作，对愤怒的民众而言无异于火上浇油。首先，协议宣布的时机容易令人产生“卖岛”联想。此次埃及政府宣布还岛，恰恰是在萨勒曼来访并宣布给予埃及220亿美元的援助加投资之后，这看上去便有“领土换美元”之嫌。其次，政府的还岛决定属于突然公布，埃及民众对此毫无心理准备。许多埃及人通过社交网络质疑，还岛事关主权、所涉者大，既然政府宣称两国就此已进行了长期协商，那为何事先对民众完全保密？更令埃及人愤怒的是以色列前国防部长亚阿隆的“神补刀”：他表示埃及事先已征求过以色列的意见，美国、以色列、埃及和沙特四方就还岛已达成一致。所以说，以色列人、美国人比普通埃及人反倒更早知道消息。无论在半公开层面埃及和以色列政府的务实合作多么富有成效，这一事实只会增加埃及人的愤怒。此外，埃及的亲政府媒体还帮了倒忙。还岛一事宣布后，有的媒体引经据典为政府决定辩护，指责民众并不具备相应的法律和地理知识来判断两岛归属。但正如一名埃及评论家所言，作为一名埃及人，卖力证明两岛其实不是埃及领土，自然会显得“愚蠢可笑、胸无家国、虚情假意”。

塞西的麻烦与考验

不过，埃及政府在还岛一事上还有回旋余地，例如可先通过司法程序拖延一段时间，视国内舆论动向再择机而动。如果政府上诉成功，还岛协议获法院放行，也需要埃及议会批准才能生效（在沙特方面，成员由国王任命、行使类似议会功能的协商会议已迅速批准该协议）。考虑到目前议会中三分之二左右议员均持亲塞西立场，埃及政府对议会处理协议的节奏应能有所掌控。

还岛风波对塞西的冲击，似乎还远未达到西方研究者所称的“棺材上的最后一根钉子”的程度。据估计，最多只有数千人参与抗议还岛的游行，尽管这是塞西上台后非穆兄会势力发起的最大规模游行，但其烈度不足以威胁到政权本身。埃及法院也将一些原本被判刑的示威者改为罚款，显示当局并非完全不考虑息事宁人。

对塞西而言，这一事件及其后续的考验将主要集中在以下方面。第一，如何巩固和扩大自身执政基础。塞西执政的最大支柱无疑是军方，同时他与包括法官在内的文官集团结成同盟，在打压穆兄会上则与世俗派进行了战术合作。然而在此次还岛风波中，法官没有再像重判穆兄会成员那样如政府所愿行事，出面控告塞西的律师集团则是世俗精英的代表，显示塞西的执政基础中，原有的裂痕在继续加深。塞西短期内不会与穆兄会和解，若再少了文官集团的支持与世俗精英的合作，仅靠军方只怕难以顺利执政。第二，如何为政权寻找新的合法性来源。塞西上台之初，最大的合法性来自对穆兄会的“拨乱反正”，不过这种合法性会随时间而褪色。民族主义原本可用于凝聚民心，但2011年后埃及地区影响力整体下降，民众的民族自豪感处于低位，此次更进一步受到还岛事件的打击。如此一来，塞西就更迫切需要在经济和民生方面做出更多成绩，才能有所交代。第三，如何妥善与民众进行政策沟通。在“阿拉伯之春”的新形势下，塞西要让民众跟着自己走，就必须证明自己是对的才行。

总之，还岛风波主要是埃及的内政而非外交问题，迄今也只是塞西的麻烦，但多少折射出塞西后续执政将面临的考验。