政府主导 法规完善 职责明晰 监管到位

包路林

食品安全是关乎国计民生的头等大事。美国、日本、欧盟在食品安全问题上大都经历了“出现问题-解决问题-再出现问题-再解决问题”的过程，加强食品安全监管随着新问题的出现不断改进和完善，最终形成了严格缜密的监管体系。

一、美国：“从农场到餐桌”全程监管

美国食品安全问题是由乱而治，不断完善监管机制，成为目前世界上食品安全监管最为严格的国家之一。

十九世纪末，美国市场上销售的食品大都存在掺假问题，严重的食品安全问题引起了市民和媒体的强烈抗议。1906年，时任美国总统罗斯福意识到食品安全问题的严重性，遂下决心开始整顿食品加工业和药品市场，成立了美国食品监督管理局。1906年6月，美国通过《食品和药品法》、《肉类检查法》，为规范食品加工生产行业和药品生产企业，建立食品安全监管体系打下了基础。如今，一百多年来，美国政府共制定和修订了30多部与食品安全相关的综合性法律和法规标准。近年来，美国多次发生食品污染事件，促使奥巴马政府针对不断变化的现实，对美国食品安全体系进行了又一次大变革，签署了《食品安全现代化法案》。

（一）建立完善的法律体系

美国食品安全的法律法规可以分为两大类：一类是《食品、药品和化妆品法》及其配套法规，包括对掺假食品、食品添加剂、营养补充剂、食品标识等与食品生产、流通环节有关内容的监管；一类是《肉类检验法》、《禽类检验法》和《蛋产品检验法》等规范不同种类食品的单行法令，如对饲料添加剂的分类、用量及标准都有明确规定。这些法律法规涵盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准和监管程序。

（二）建立三级监管体系

美国食品安全监管体系主要由多个政府部门和其他民间机构组成，各部门分工明确、相互协调，形成了联邦、州、地方三级监管体系，采取专业人员进驻食品加工生产企业、饲养场等方式，从原料采集、生产、流通、销售和售后等环节，对食品安全实行“从农场到餐桌”全程监管。

（三）严格食品召回制度

在三级体系的严格监管下，食品加工生产企业在得知自己的产品存在缺陷后，会立即按照召回制度流程，从市场上回收存在安全隐患的产品。食品召回制度有一套严格的分级标准和操作程序。《食品安全现代化法案》授权食品和药品管理局，如果企业未按要求主动召回不安全的食品，可以发布强制召回令，对于不合作和有意隐瞒问题的企业，不仅要承担行政责任，还将面临以“违法罪名”被起诉，承担刑事责任的风险。

（四）强化风险控制意识

在美国，所有登记在册的食品加工生产企业，必须制定和实施食品防护计划。食品防护计划（ALERT）包括确保、监督、员工、报告、威胁（ASSURE，LOOK，EMPLOYEES，REPORT，THREAT）五大要点，完全可以适用一般情况下“从农场到餐桌”供应链的方方面面，以提高地方政府和工业代表对食品安全风险的控制意识。

二、日本：三方协同制衡

进入21世纪，日本国内有关食品安全的事件接连发生。例如，2000年6月，雪印乳业公司的金黄葡萄球菌污染奶品，导致大规模食物中毒事件；2001年9月，日本国内发现首例疯牛病；2002年8月，日本山形县出现无登录农药的使用问题等。这些食品安全事件以及由此造成的经济损失，给日本社会带来了极大的心理恐慌，也由此动摇了民众对政府食品安全监管的信心，同时促使日本政府和食品行业深刻反思并意识到对食品供应链全程进行风险管理的重要性。2003年，日本通过了《食品安全基本法》和《食品安全可追溯制度指南》，成立了食品安全委员会，统一负责风险评估，形成了农林水产省、厚生劳动省和食品安全委员会三方协同制衡的食品安全监管体系。

（一）实行可追溯管理模式

日本农业协同组合下属的各地农户，必须记录米面、果蔬、肉制品、乳制品等农产品的生产者、农田所在地所使用的农药和肥料、使用频次、收获和出售日期等信息。日本农协收集到这些信息后，会为每种农产品分配一个“身份证”号码并进入数据库，方便消费者查询。食品供货链上的所有生产加工企业会陆续加入原材料、添加剂等信息，并有义务负责保管这些信息至少三年。在食品零售店，其所出售的食品必须醒目地标出“身份证”号码。消费者在店内的查询终端输入所要购买的食品“身份证”号码即可查询到生产和流通等信息。

（二）建立信息交流机制

食品监管部门非常重视信息交流的作用，开设了多个针对消费者的食品安全教育网站，扩大信息交流渠道。例如，农林水产省的网站主页专门增设了“消费者部屋”专栏，向消费者介绍食品安全知识；食品和农业投入品检查中心专门设有食品安全放心信息交流专栏，分门别类地向消费者发布食品安全的检测信息和结果，全面接受公众和媒体监督。

（三）执法严厉，舆论压力大

在日本，食品生产加工企业很少有抱侥幸心理的，因为企业知道一旦自己生产的食品出现问题，面临的将是“灭顶之灾”（这与我国的情况完全不同）。在严格的法律法规体系的监管下，监管部门执行的是“经济罚款+刑法处罚”。企业不仅要受到巨额罚款的处罚，而且还要承担刑事责任。除了“经济罚款+刑法处罚”外，更多地还有来自舆论方面的强大压力。因此，一旦有企业故意违法违规，就会进入社会道德体系的“黑名单”。而一旦进入了“黑名单”，这家企业就会彻底垮台。这是日本食品安全监管的重要“法宝”之一。

三、欧盟：食品安全白皮书“催生”食品安全监管新框架

欧盟曾经历口蹄疫、疯牛病、禽流感等疫情频发和蔓延的时期，不仅给公众带来了极大恐慌，而且给食品生产加工行业带来了很大压力，同时也暴露出欧盟原有的食品法规和安全监管存在严重缺陷。为了有效应对这一严峻形势，欧盟发布了《欧盟食品安全白皮书》，倡导建立欧洲食品安全局，在食品立法中推行“从农场到餐桌”的理念，确立了食品和饲料从业者对食品安全负有主要责任的原则。欧盟各成员国积极行动，以“食品安全白皮书”为核心，形成了各种法律、法令、指令等并存的食品安全体系监管新框架。各成员国不断加强食品安全管理，包括对管理机构、管理体系和保障体系进行改革与完善，将食品安全体系建立在透明、可信和对国家负责的基础上。欧盟食品安全法规涵盖了从食品生产到流通各个环节和所有方面。在食品全产业链上，生产加工企业必须执行生产规范（GMP）、危害分析和关键控制体系（HACCP）管理程序，确保对食品各环节尤其是生产源头的安全质量控制。

（一）欧盟食品安全局（EFSA）

在欧盟食品安全管理体系中，风险评估独立于风险管理之外。欧盟食品安全局是提供风险评估的机构，也是欧盟的独立性科学机构，为欧盟委员会、欧洲议会和各成员国制定食品安全方面的法律法规，提供科学建议和技术依据。

欧盟食品安全局的主要职责是：专业风险评估、专业数据的收集及分析、审核行业安全评估的内容及程序、查明风险、向欧盟提供专业援助。尤其是在食品安全出现危机时，要就相关事务与公众及其他利害方，直接进行信息沟通。

（二）快速反应的预警系统

“欧盟食品和饲料快速预警系统”是一个连接欧盟委员会、欧盟食品安全管理局，以及各成员国食品与饲料安全主管机构的网络，为欧盟各成员国的食品安全主管机构提供并交换有关食品安全的信息。例如，当某一成员国发现存在对公众健康有严重危害的警情时，会立即通过预警系统通知委员会，委员会则立即将信息传递给各成员国。各成员国会马上行动，通过对信息的审核和合理评估后，会在第一时间、以诚实负责的态度，向消费者说明情况，提醒消费者注意加强自我保护，包括欧盟所采取的与风险规模相适应的措施。此外，在信息交流方面，委员会还积极欢迎非政府组织和普通公众参与互动。

四、体系完善 监管到位

综上所述，无论是美国、日本，还是欧盟，在加强食品安全监管上主要表现在四个方面：一是制定完善的法律法规；二是建立健全监管机构；三是管理部门职责明确，各负其责；四是拥有一批高素质的专业管理人员。例如，美国食品监管人员的构成既有政府部门的专业食品检查人员，又有微生物学家、食品化学家、流行病学家，各方人员携手合作，使美国食品安全监管系统得以有效运行。

（一）科学管理：以风险评估为基础

欧盟食品安全局专门设有食品安全信息评估小组，对所汇总的食品安全信息及时进行跟踪分析评估，根据其危害程度，向各成员国发布信息，“警示”各成员国及时制定食品安全防控措施。

在食品安全管理的过程中，实行风险评估可以为制定标准、掌握食源性疾病变化趋势、制定食源性疾病控制对策提供依据。风险评估是制定食品安全标准、技术法规的有效手段，也是仲裁贸易纠纷的基本准则。目前，世界贸易组织各成员国已基本达成共识：未来的食品安全管理体系应是建立在风险评估基础上的预防性体系。

（二）预警机制：以分析评估为抓手

高度重视食品安全风险预警机制，大力提高风险信息分析和应急处理能力，建立食品安全信息跟踪、采集和分析制度，对所收集到的食品安全预警信息进行分析和评估，预测危害发生的可能性和严重程度。例如，1979年，欧盟委员会开始实施风险评估通报制度，同时正式启动了食品、饲料快速预警体系。

（三）强制性规定：以可追溯为手段

食品安全可追溯是解决食品安全问题的有效途径之一，一旦发生质量安全事件，可以通过记录或标识进行追溯，及时召回问题产品，降低对社会和公众的危害程度。例如，欧盟出台了一系列相关的法律法规，要求在欧盟国家销售的牛肉制品和生鲜水果、蔬菜，都要具有可追溯功能；美国通过联邦立法，要求动物产品必须使用标识；日本通过立法，规定牛肉产品必须可追溯。实践证明，这些对食品可追溯进行的强制性规定，确保了食品的安全性。

（四）“透明监管”：以公众参与为核心

除了法律法规、技术规范等方面的强制性规定，强调食品安全管理政策、管理措施的公开性和透明度，以增强生产者、消费者的食品安全意识，增进公众对食品安全管理的参与和监督，避免媒体对食品安全事件的炒作和误导非常重要。例如，美国制定的有关“行政程序法”、“联邦咨询委员会法”、“信息公开法”，以法律的形式保障食品安全管理的公开和透明，让公众参与、了解食品安全管理全程，不仅使制度更加完善、管理更加有效，而且也使公众对政府加强食品安全监管更有信心。

（五）处罚措施：以关门破产为刚性

在美国，食品生产加工企业一旦被查出食品安全有问题，食品供应商和销售商将面临严厉的处罚和数目惊人的巨额罚款。例如，对于二噁英事件的肇事者，德国检察部门提起刑事诉讼。同时，受损的农场则拟提出民事赔偿，数额可能高达每周4000万-6000万欧元，完全可能使肇事者破产；法国食品监管部门的人员只要发现食品店有过期食品，商店就得马上关门。

（六）自律意识：以制度机制为约束

强化食品生产加工企业的安全责任意识和行业自律意识，是从源头上减少人为安全隐患的有效措施之一。美国、日本和欧盟充分认识和利用生产经营者的经济理性，通过建立完善的制度机制，约束食品生产加工企业和从业者。其具体内容包括：通过监测、检测、评估、追溯体系，提高违法违规行为被惩罚的概率；建立严格的奖惩机制、完善信用体系；媒体和公众的监督；对生产加工企业和从业者的道德素质、自律意识的培养等。

五、经验与启示

（一）政府管制机制

很多食品安全事故不是偶然发生的，必有其深层次的原因（比如监管不到位、问题积攒多年），因此只有提前做好防范工作，才能避免少发生或不发生。食品安全不仅得力于政府部门的有效监管，而且还应包括社会和企业的良知；捍卫食品安全法律法规的威严，不在于一次次地曝光，而在于制定法律法规、标准规范、严格落实、执法到位和严厉惩罚。政府监管是保障食品安全的主体。

食品生产从原料加工到最终销售，经过了很多环节，管理部门、政府部门必须协同监督。在此，笔者建议（考虑到与世界接轨），执行GMP①、HACCP②质量认证体系，并将质量认证作为信誉等级评定、品牌评定的一个前提条件，以此激励食品生产企业自觉执行质量管理体系标准，严格把好准入关，切实加强对食品前期的预防工作。

建立和完善原料采收信息记录、加工过程信息记录、发货信息记录、市场进入信息记录制度，规定食品生产、销售各环节在一定时间内保存有效信息，无有效信息的严禁进入下一环节；明确各环节的责任范围，推进整个生产链自觉开展质量安全控制工作。

加强对批发市场、农贸市场等薄弱环节监管和质量安全信息方面的宣传工作；加强质量检测机构建设；完善送检、抽检制度，明确需要定期送检、定期抽检和不需要定期抽检的产品类别、间隔期限和执行部门，通过食品信息平台，实时向社会公布检测结果；在加大监管部门检测、监督力度的同时，发挥公众的监督举报作用，威慑生产企业的侥幸心理，做到持续保证产品的质量水平。

（二）法律约束机制

在现有的食品安全监管法律法规体系下，完善法规体系、细化执行细则非常重要。一是对监管部门的行政执法责任追究制度进行细化，明确监管、执法部门的责任，强化监管、执法部门开展质量安全监管的自觉意识；二是严格界定违法企业及其主要责任人、行政监管部门及其主要责任人的刑事责任、行政责任和民事责任，明确刑事责任和行政责任的判定细则；三是对民事责任必须加大惩罚力度，通过建立食品安全事故认定法定程序及认定机构，使消费者受到不法侵害后能够通过认定机构认定，确定受到伤害的程度，明确责任范围，为处置食品安全问题提供依据，切实做到各种处罚有法可依、有据可查，保护消费者的合法权益；四是完善质量安全法规体系，提高生产企业质量安全控制意识，确保从原材料生产、市场流通到终端消费的全程监管，打消生产加工企业存在的侥幸心理；五是公开法规、标准的制定程序，积极听取、采纳公众意见，制定“开放式”的法规和质量标准。对于需要分阶段才能达到的质量标准，可以采取“开放式”标准形式，分阶段进行实施；六是建立完整有效的评估体系，提高对食品安全问题的性质及危害程度的分析判断能力；七是完善产品质量安全标准体系，通过建立产品质量标准更新机制，确定产品质量标准进行的更新条件和程序，并及时对需要更新的质量安全标准进行更新，确保法规、标准的有效性；八是完善产品质量检测标准，包括检测指标、检测方法、检测工艺等。

（三）市场监督机制

从加强市场监督机制的角度入手，加强“3·15”信息平台建设工作，建立集信息收集、信息传递、信息发布等功能于一体的综合平台；建立信誉评估指标体系，完善信誉评级制度，开展企业信誉等级评定，与现行的商标管理制度结合，对品牌、商标进行等级评定。例如，对信誉级别较高的品牌、商标，可以给予减免税收等优惠。

我国历经几十年的经济社会发展，随着温饱问题的解决，人们对生活质量的关注与日俱增。食品安全问题是生活质量的重要基础，是关乎国计民生的大事，同时也更是关乎国家形象的头等大事。

本文通过介绍美国、日本、欧盟加强食品安全监管的生动案例和取得的成功经验可以看出，加强食品安全监管，政府是主体。只有在政府主导的大框架下，才能强制食品质量安全标准的制定和执行，推广质量安全体系，加大执行和惩罚力度。

注释：

① GMP是良好操作（生产）规范，是一种注重在制造过程中，产品质量和安全卫生的自主性管理制度，是通过对生产过程中的各个环节、各个方面提出一系列措施、方法、具体的技术要求和质量监控措施所形成的质量保证体系。目前，世界上很多发达国家和地区，包括美国、日本、加拿大、新加坡、德国、澳大利亚、中国的台湾地区等，都在积极推行GMP质量管理体系，并建立了相关的法律法规。

② HACCP（危险分析与关键控制点），是一个以预防质量安全为基础的安全生产、质量控制的保障体系。HACCP将主要精力集中在影响“质量安全”的关键加工点上，而不是在每一个环节都投入很多精力，所以在实施中更为有效。目前，HACCP已被国际权威机构认可为控制食源性疾病、确保食品安全最有效的方法，已被世界上越来越多的国家所采用。

（责任编辑：李静敏）