大都市区可持续发展的“绿地方略”

王玉明

1996年，美国区域规划协会完成了纽约大都市区第三次区域规划编制。第三次区域规划强调经济、环境和公正三者并重，实施包括“绿地方略”在内的五大举措（区域规划协会“RPA”是一个非官方的非营利性组织，前身是纽约州及其周边地区区域规划委员会，成立于1921年，1929年改组为区域规划协会）。

“绿地方略”包括划定区域性保护区、城市公共空间再投资区域和绿道网络建设三大内容。为实施“绿地方略”，区域规划协会建议：强化区域管治协调；优化区域公共决策；建立大都市区服务委员会；建立三州基础设施银行。

一、纽约大都市区概貌

“纽约大都市区”又被称为“三州大都市区”，即纽约-新泽西-康涅狄格三州城市密集地区。纽约大都市区位于美国东北巨型城市带（群）的中心位置，面积近1.3万平方英里，目前拥有2300万人口，包括31个县，约1600个城市、城镇或乡村。纽约-新泽西-康涅狄格三州大都市区已经发展成为世界工商业、金融、通信、传媒和研发、教育、技术中心，经济总量高达1.2万亿美元，是世界上最发达的都市区之一。但是，自大萧条时期以来，纽约大都市区一直处于严重的衰退之中，复兴的步伐极其缓慢。而随着区域的郊区扩张趋势变得更为显著，大量商业园区和产业园区又进入了先前的居住型郊区。郊区的不断扩张逐渐抛弃了城市地区，使得原本作为工作、人口集中地的城市出现“空心化”现象。郊区不断扩张，大量土地被消耗，私家车污染，固体废弃物和污水处理等城市问题严峻，特别是空气质量、水体质量不断下降。牺牲了绿色资源，换来的却是高成本的蔓延和看不到尽头的交通拥堵。由于缺乏再投资和再开发，城市中心留下了上万英亩的闲置土地，其中许多是被遗弃的“棕地”（brownfields），即被企业和政府遗弃的、受污染的城市土地。私家车和货车的不断增加，导致了空气质量的严重下降，成为继洛杉矶之后，全美第二个空气洁净天数未达标的地区。

面对该区域发展面临的巨大挑战，美国区域规划协会于1989年决定：开展第三次区域规划编制工作①。1996年，区域规划协会以《一个处在危险中的地区》（A Region at Risk）为题，公布了第三次区域规划方略。

二、“绿地方略”内容

第三次规划强调经济（ Economy）、环境（Environment）和公正（Equity）之间的区域性和关联性，以此作为推动本区域发展的基础。区域规划协会确定了振兴区域发展的五大方略——绿地（Greensward）、区域中心（Centers）、通达（Mobility）、劳动力（Work-force）和管治（Governance）。通过五大方略，重新赋予区域以活力，推动区域的复兴发展。其中，“绿地方略”旨在保护区域的绿色基础设施，包括森林、流域、海（河）口和农田等，以建立未来发展的绿色边界。

纽约大都市区的“绿地”是指本区域内300多万英亩的土地被保护完好的生态系统、滨水地带、河流、海（河）口、森林，以及国家级或区域级农田所覆盖，占本区域面积的40%。其中，包括五种不同类型的珍贵景观：松林地带保护区、山地保护区、河谷保护区、滨海保护区和农田保护区。区域规划协会要求，对这些体现区域特色的重要地域实施永久性保护。这些自然生态系统并不适合于大规模地蔓延式开发，而应当作为限定城市无序增长的永久性“绿色边界”和环绕区域的核心发展区。“绿地方略”在为区域可持续发展提供健康环境系统的同时，也将为整个区域可持续发展，提供更为长远的“绿色蓝图”和未来的行动框架（1929年和1968年，在区域规划协会开展的两次区域规划中，保护了近100万英亩的区域绿地。这两次规划将特拉华河峡谷、密尼丝卡湖等划定为重点保护区）。第三次规划的“绿地方略”主要包括三部分内容：划定区域性保护区、城市公共空间投资和城乡绿道网络建设。

（一）划定11个区域性保护区

这些保护区包括长岛松林地带和佩科尼克河河口、新泽西松林地带、卡茨基尔山、肖瓦冈克与基塔廷尼山、阿巴拉契亚高地、特拉华河、哈得孙河、长岛峡湾、纽约-新泽西港、大西洋海岸、全区域的耕种农田。11个保护区拥有本区域最大的海（河）口系统、最长的河流、最广阔的松林地带和最高的山脉。这些保护区包含了本区域内的主要供水流域、地下水与地表水资源，均以完整而连续的自然边界为界，以至从空中俯瞰，它们构成了原野和城市之间如同刀削一般的界线。每个保护区都是区域尺度的，面积从10万英亩到300万英亩不等。区域规划要求保护工作必须确保土地利用规划与对区域层级自然资源的管理相衔接，且齐头并进。这些保护工作需要得到地方政府的积极参与。地方政府可依据州级规划框架制定新的规划、规章，或通过区域委员会或采用社区内部契约的方式制定。

（二）再投资城市开敞空间

为改善城市的生态环境质量，需要对城市公园、公共空间和自然资源进行全面的再投资，为城市居民提供平等享受公园的权利，在城市滨水区的再开发过程中建造全新的公共空间，并帮助城市吸引更多的商户和居民。而要实现这些目标，必须要把居民的积极性、公众活动和创新型融资战略结合起来，包括收取特定使用费；创建公园改进区；实施社区管理战略及奥姆斯特德公园更新行动；为公众提供可亲近的城市滨水空间；实施精明基础设施战略——作为改善区域水环境和空气质量计划的组成部分；恢复湿地和城市森林。区域规划协会认为，以前的规划可能过多地侧重于建设新的公园，而现在必须着眼于恢复、改善区域内的城市生态系统，包括森林、水源地等，必须保护好这些绿色基础设施，为区域内的居民提供清洁空气和水源。

（三）区域绿道网络建设

绿道是由多种要素构成的混合体，包括小径、景观道路、用于休闲的非机动车道。通过绿道网络建设，连接居民生产生活所依赖的城市、郊区和受保护的自然景观。这些相互连接的开敞空间将有效保障和恢复生态廊道、景观道路、河流和野生动植物栖息地，使开敞的空间和休闲娱乐场地更加接近每个家庭。区域绿道网络建设将公园与缺乏开敞空间的邻里及商业中心有机连接起来，可以成倍地提升公园的价值；区域绿道网络建设是河流、小溪和湿地的缓冲区，可以净化地表径流、截留洪水；区域绿道网络建设通过提供核心栖息地之间连续的植物覆盖面，可以为野生动植物的生存和维护生物的多样性提供保障。不过，纽约大都市区的“绿地方略”并不是单纯地强调保护，而是通过保护绿地，与自然和谐发展，不断更新城市的开敞空间，为现在和未来的居住和商业发展，提供必需的生态环境与休闲娱乐条件。“绿地方略”也意味着建设新型区域交通运输系统，即由步行道、自行车道和自然资源走廊组成的多样性的区域绿道，在滨水区和城市核心的外缘，直接将城市与自然环境重新连接起来。

三、“绿地方略”实施策略

在区域规划协会的推动下，“绿地方略”于2008年得到了实质性启动，并取得了实质性成效。为实施区域第三次规划的“绿地方略、区域中心方略、通达方略、劳动力方略和管治方略”，区域规划协会致力于地方规划、区划制度和其他土地利用管理的机制创新。区域规划协会提出了一系列政策和建议。尽管这些政策和建议是针对实施五大方略而言，但是对执行“绿地方略”的针对性尤为突显。

（一）强化区域管治协调

通过开放式的公共程序，形成州域或区域经济增长、发展与资源保护目标及政策。这些政策包括对能够带来理想增长的交通、供水、污水处理等基础设施加大投入，促进经济发展，增加就业机会；实现与自然环境保护同步促进的增长，必须保护和保存水源地、湿地、蓄水层、洪泛平原、海（河）口、河道、山脊、森林及农田；加强对开敞空间资源的保护，包括提供和改善亲水通道、将开敞空间更好地融人社区；要求地方综合规划和土地利用管理与州级、县级政策保持一致；地方土地利用管理系统以实施上述规划，并为所有符合规划的开发行为提供许可，确保州级部门的功能性规划与计划一致；创设州域规划管理实体。在州政府、地方政府及私人利益攸关方之间建立合作关系，形成并实施相关保护重要的资源区和满足其他共同目标。

（二）优化区域公共决策

第一，采用环境-经济的统一核算系统，采取环境资源度量国内生产总值，即绿色GDP。在区域政策层面，鼓励采用有利于保护自然资源系统，以及反映可再生、不可再生资源之真实价值的定价方法；第二，收取“绿色费”。通过对污染物和污染行为所导致的不可持续发展的产品和生产过程收费或征税，同时对提供就业岗位、节约及投资于环境的个人和行动减免税费，从而为环境保护筹集资金。通过收取拥堵计价或高峰时段收费，减少道路车流量；第三，精明基础设施建设。精明基础设施的方法是通过保护和恢复自然系统、动植物栖息地，取代所谓的“末端”治理方法，以此达到同样的环境改善效果。运用精明基础设施理念进行废弃物管理，可以通过开辟新的市场来加强对可回收材料的利用，比如采用综合固体废弃物管理系统（包括废弃物预警），与填埋策略相比更多的废弃物管理资金；第四，城镇政府服务共享。区域内的城镇之间可以签订市际服务共享协作协议，以确保规模经济效益。在许多功能领域开展合作，或是使用相互衔接的规章标准；第五，探索区域性税基共享，以缩小富裕的郊区与贫困的中心城区之间的差距。

（三）建立大都市区服务委员会

在20世纪的大部分时间里，纽约大都市区在创立区域性机构、满足大都市基础设施融资、建设与管理等方面一直领跑全国，包括组建纽约-新泽西港务局、纽约-新泽西过境公路管理局，以及不久前成立的大都市区交通运输管理局等。为实现本区域的交通运输和环境保护目标，重新审视区域机构结构和使命，同时借鉴波特兰的经验，区域规划协会建议建立一个全新的大都市区服务委员会，使其履行以下职责：管理区域增长的边界，监督区域内土地利用规划与区域目标保持一致；统一交通运输规划和基本建设预算，对所拥有的高速公路、桥梁和铁路线网承担相应的责任；对于本区域应实施保护的地区，大都市区服务委员会可资助收购相关的土地，确保对州级与区域级公园、景观道路及绿道实施控制；可承担原来自州政府负责的工作，包括环境规划与规制，甚至包括固体废弃物管理、污水处理以及公共给水等；州政府可移交环境、土地利用和其他管制责任，甚至交出税权。

（四）建立三州基础设施银行

随着联邦政府在交通和环境工程上资助资金的削减，通过成立一家基础设施银行，制订和实施长期的基础设施投资计划，以保持大都市区在全球市场的竞争力。三州基础设施银行负责制订区域交通运输和环境投资所需的长期投资计划。三州基础设施银行的组建和管理方案之一即在三个州分别创设独立的州级基础设施银行，但是要明确协调机制或开展州际基础设施投资。区域规划协会建议，通过“用户付费”系统来支持银行开展相关活动，为执行规划中的交通和环境投资方案筹集资金。汽车能源税和消费税，各种机动车收费、停车费和拥堵计价费，以及增值税等专项税和使用费产生的收入将由三州基础设施银行接管和分配。另外，通过类似的给排水使用费，以及“绿地方略”建议的影响费，可落实改善环境所需要的投资。

四、“绿地方略”的成功实践对我国的启示

（一）大都市区可持续发展需要全域规划

区域规划是规划区域发展的重要工具，也是调控区域发展的重要手段。全域规划就是总体考虑区域的发展定位、功能布局、基础设施建设、产业分工、环境保护等方面，形成各城市之间分工协作、功能互补的区域格局。全域规划突出“全空间”和“全要素”整体安排特征，体现生态优先、以人为本的总体要求。比如，纽约大都市区第三次规划明确提出了“3E”，即“经济”、“环境”与“公正”是生活质量的基本保证。“3E”互相关联、相互促进，规划的基本目标是从整体上重建“3E”，经济、环境、公正三者兼顾。在此基础上，区域规划协会确定了振兴区域发展的五大方略，即绿地方略、区域中心方略、通达方略、劳动力方略和管治方略，五大方略相互作用，相互促进，整体推进纽约大都市区发展。

当前，我国各地的城市群或大都市区发展同样面临着纽约-新泽西-康涅狄格大都市区发展相类似的问题。如何有效解决这些问题，需要从多区域和全局发展的角度，进行科学合理的区域规划，对区域内的经济发展、社会发展和环境保护进行总体部署，即：工业布局、农业生产布局、城乡居民点布局，以及在土地使用、运输等方面，进行总体规划。

（二）大都市区环境治理需要组织引领

为推进“绿地方略”，美国区域规划协会发挥了关键作用。近一个世纪以来，区域规划协会一直致力于提高纽约大都市区的经济活力、宜居程度和可持续发展能力。第一次规划中的一些具体提议，包括修建高速公路和桥梁、建设公园和公园绿道（parkways），以及进行郊区建设等都已成为现实。1968年，区域规划协会完成了第二次区域规划。此次规划极为先见地提出了将就业集中于“卫星式”的新城，恢复区域轨道交通系统，使只能依靠机动车往返郊外办公园区的通勤困境得以有效缓解。尤为可圈可点的是，第二次区域规划保住了区域内成百上千亩的开敞空间，并对区域通勤铁路系统的建设提供了正确的指导。第三次区域规划专门提出了“绿地方略”，为区域可持续发展提供了发展理念上的引导和具体的行动方案。同时，区域规划协会还极为重视区域协调发展的监督功能。

目前，我国各大城市群或大都市区的环境问题非常突出，可以借鉴纽约大都市区的经验，对区域环境保护进行总体规划，将环境保护融入区域规划全过程，并建立区域性的管治机构，对区域内的环境治理进行引导、协调和监管。通过区域规划和区域性的管治机构，为城市群的公路和铁路、排水和洪水控制、公园等基础设施建设提供技术支持，在有效解决空气和水污染、固体废物处理、自然资源恶化和土地使用等方面的环境问题中发挥作用。

（三）大都市区环境治理需要联合行动

大都市区的环境治理需要将区域性目标与地方利益对接，多元行动主体必须结成新的共同体，采取多元主体的联合行动。在促进主体间的联合行动上，区域规划协会扮演着促进和激励的角色。比如，区域规划协会联合环保人士、商界领袖，以及地方、州级和联邦政府官员共同工作，通过示范项目和有针对性的舆论引导，在“绿地方略”中发挥领导作用，贡献规划经验。实现“绿地方略”的总体构想，需要多方支持，一是需要城市间的联合行动。在纵向上，大都市区的环境治理需要上级政府特别是中央政府的支持。同时，各城市政府之间也需要共同行动，在政策规划上相互衔接；在横向上，各城市政府之间需要在综合规划、土地政策、环境政策制定上相互衔接。二是政府、社会、企业、公众之间建立合作关系。目前，我国城市群的环境治理主要是政府在行动，企业、公众参与不够，可以借鉴纽约大都市区经验，在环境治理中，政府、企业、公众，特别是环保非政府组织的联合行动，形成多元主体协同治理的格局。

注释：

① 第一次区域规划形成于1920年代。这次规划的主要目的是克服地方性城市规划的局限性。第一次区域规划的核心是“再中心化”，重点是中心城市的发展。第二次区域规划形成于1968年，这次规划是针对城市蔓延，将规划重点放在建立周围的新城市中心，通过人口的再集聚，改变郊区低密度扩展，防止都市区“爆炸”。

参考文献：

[1]Hudson River Estuary Management Plan （Draft），New YorkEnvironmental Protection Agency，1990-9。[EB/OL].http：//www.rpa.org /2016-2-23

[2]罗伯特.D.亚罗，托尼.西斯.危机挑战区域发展——纽约-新泽西-康涅狄格三州大都市区第三次区域规划[M]，徐永健等译，北京：商务印书馆，2010：17；93-97；19；118-120；297-298；299-230；313-315；306-309。

[3]武廷海.纽约大都市地区规划的历史与现状─—纽约区域规划协会的探索[J]，国外城市规划，2000（2）：3-7

[4]卢轶，岳建.广东以珠三角全域规划服务“三个定位两个率先”[N]，南方日报：2014-07-18

（责任编辑：李静敏）