土地承包经营权流转“非粮化”原因剖析及政策调控

宋　戈，武晋伊

(东北大学 文法学院，沈阳 110819)



土地承包经营权流转“非粮化”原因剖析及政策调控

宋戈，武晋伊

(东北大学 文法学院，沈阳 110819)

[摘要]土地承包经营权流转“非粮化”问题的产生在客观上源于种植粮食与从事“非粮”收入的“新剪刀差”，同时也是中央政府、地方政府、土地流出方与土地流入方这四个相关利益主体根据不同利益诉求做出相应行为选择的结果。只有及时调整相关政策，合理调控和规范土地承包经营权流转行为，在积极引导农村土地承包经营权流转向种粮方向发展的同时，有力约束“非粮化”行为，才能有效遏制“非粮化”倾向。

[关键词]土地承包经营权流转；非粮化；利益主体

一、土地承包经营权流转“非粮化”严重威胁国家粮食安全

自1984年全国普遍实行家庭联产承包责任制以来，众多学者认为土地承包经营权流转即为土地流转、土地使用权流转、农地使用权流转，等等，其表述方式尽管各有不同，但其内涵的核心内容已达成共识，即在家庭承包制的框架下，拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(即土地使用权)转让给其他农户或经济组织，保留土地承包权，转让土地使用权。其中涉及的土地均指耕地或农地，基本前提是不改变承包土地农业用途。党的十八届三中全会以来，中央明确提出鼓励土地承包经营权流转，稳定农村土地承包关系，促进农业生产经营模式创新。伴随农村土地承包经营权流转明显加快，出现了耕地资源配置效率低和“非粮化”等现象，严重威胁着国家粮食安全。据农业部统计显示，截至2014年5月，全国农村土地承包经营权流转规模为3.1亿亩，其中，工商企业参与流转的耕地规模为2 800万亩，有些地区种粮的只有6%。在我国，产粮大省“非粮化”现象屡见不鲜。据西北农林科技大学调查组调查结果显示，2013年，安徽省、河北省、山东省和河南省四个粮食主产区省份“非粮化”趋势明显，“非粮化”率高达61.1%。2014年12月，中央农村工作会议指出，要规范农村土地承包经营权有序流转，坚持以粮食和农业为主，避免“非粮化”。2015年，中央一号文件明确提出要改善粮食补贴政策，引导农村土地流转向种粮方向发展。虽然在农村土地流转过程中，“非农化”与“非粮化”现象目前备受政府和学者关注，但事实上，伴随着农村承包地流转面积的逐渐加大，农村耕地“非粮化”呈现明显发展趋势[1]，“非粮化”问题仍然存在并日渐凸显。

针对土地流转问题，国外相关研究表明，城市发展及其土地利用对农村土地的占用，对粮食生产造成巨大的影响。国内学者对“非粮化”现象产生原因归纳为经济因素与非经济因素。经济因素包括：①农产品内部价格体系不合理和种粮比较效益低对“非粮化”趋势产生了巨大的推动[2][3]；②土地承包经营权流转价格越来越高带来的流转成本上升是“非粮化”重要的影响因素[4]。非经济因素包括：①法律和政策对土地流转用途规定不够明确造成“非粮化”[5][6][7]；②政府对种粮缺少应有的支持与鼓励。不管何种原因，土地承包经营权流转“非粮化”严重影响国家粮食安全，深入剖析土地承包经营权流转“非粮化”原因，从政策上调控“非粮化”行为，遏制流转“非粮化”倾向刻不容缓，研究成果对保障国家粮食安全和社会稳定具有重要的战略意义。

二、土地承包经营权流转“非粮化”动因分析

土地承包经营权流转的过程中涉及的利益主体有中央政府、地方政府、土地流出方以及土地流入方四类，各利益主体根据不同的利益出发点在流转过程中做出相应行为选择，发包方虽然不是利益主体，鉴于现有的制度和政策不完善，也在一定程度上形成了土地承包经营权流转中“非粮化”原因之一。

1.土地流出方

本文将实际拥有土地承包权的农户作为土地流转的流出方。由于种植粮食与“非粮”(如种植经济作物)的收入差距越来越大，粮食价格的上涨速度远远比不上农资价格的增长速度，由此产生的“新剪刀差”致使种粮能够取得的收益愈来愈低。而土地流出方在农村土地承包经营权流转中，常常是以获取利益最大化为出发点，在种粮与“非粮”之间进行利益权衡的结果直接影响农户的行为选择，“非粮化”带来的经济效益显而易见。虽然《农村土地承包经营权流转管理办法》中明确规定“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途”，农民对此没有深刻理解，在利益诱惑下，土地流出方农户还是首选“非粮化”获得利益最大化。

2.土地流入方

土地流入方一般包括种田大户、农民专业合作社和工商业企业等。当流入方从农户手中流转入土地后其目的是期望在付出租金和劳动力等成本后能有所盈利，而这单纯靠种植粮食难以达成。第一，土地流入方追求利益最大化。作为理性经济人，土地流入方倾向于将承包地的用途改变，进行“非粮化”生产取得巨大利益。现实中土地承包经营权流转价格越来越高，成本增加驱使经营者必须去找寻一种收益更大的途径来降低经营风险，土地流入方在权衡流转种粮与“非粮”的经济利益时取向“非粮化”。第二，土地流入方虽然可得到国家现有种粮补贴的政策倾斜，由于相应配套的后续监督机制未建立，种粮和“非粮”收益存在“剪刀差”，流入方仍然会趋向利益最大化的行为选择，影响了种粮积极性。

3.土地发包方

农村集体经济组织与村民委员会作为农村集体土地发包方，承担着经营与管理农村集体土地的责任，应当是农村土地承包经营权流转重要参与主体。但农村集体经济组织和村委会不应当将土地承包经营权流转作为获取利益的工具，因此农村集体经济组织和村委会不作为利益主体。我国《物权法》规定土地承包经营权属于物权，农民可以依法将土地权利用于自由流转与投资，但获得土地承包经营权的农户若转让其承包权，须发包方同意，而土地承包经营权的其他流转形式，发包方不再有干涉的权利。种种规定显示，农村集体经济组织和村委会作为发包方对流转后的土地利用方向没有干预权力。法律法规与政策的规定，导致与农户联系最紧密的发包方无权干涉土地承包经营权流转后土地利用方式，成为出现“非粮化”问题的薄弱环节。

4.地方政府

第一，地方政府以地方经济发展与推动中央政策顺利进行为出发点。地方政府和中央政府因利益目标的差异而形成的博弈日趋激烈。地方政府的利益出发点决定着地方政府如何推行土地承包经营权流转政策，地方政府为发展地方经济，选择流转“非粮化”效益高的价值取向。同时，地方政府为推动流转顺利进行也选择“非粮化”，这是造成“非粮化”趋势的重要原因之一。第二，地方领导政绩考核评价体系不利于避免“非粮化”。以GDP等经济指标作为考核地方政府领导的主要指标，该考核指标体系导致了地方政府领导在实际工作中无视地方经济社会的健康发展，而过于注重经济指标。工商业资本投入“非粮化”产业带来的巨大经济效益，使得地方政府将中央政府的政策置之度外，过分追求眼前的经济效益而忽视“非粮化”对国家粮食安全造成的危害。第三，地方政府的支持驱动土地流转“非粮化”行为。在土地承包经营权流转的过程当中，地方政府的招商引资是推动流转的核心要素，政府对土地流转的引导则在很大程度上决定了向“非粮化”方向发展。

5.中央政府

第一，中央政府以保证国家粮食安全、经济发展和社会稳定为出发点。2015年中央农村工作会议和《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》中的核心内容均重点强调，保障粮食安全始终是关系整个国家经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。第二，中央政府难以靠市场提高粮食价格避免“非粮化”。在我国，粮食价格由市场与政府的宏观调控共同决定，政府进行调控时，既要保证种粮积极性不受打击，也要考虑低收入家庭的粮食购买能力，保障其基本生存。第三，中央政府粮食补贴政策缺少监督机制是“非粮化”诱因。2015年5月新出台的调整完善农业“三项补贴”政策虽然在一定程度上对规模经营种粮者有政策倾斜，但对农村土地承包经营权流转后土地利用方式和方向没有监督机制，在实际运行中仍然会出现“非粮化”的现象。第四，法律法规不完善无法有效遏制“非粮化”。一是，法律法规对“非粮化”相关概念界定模糊。现实中，在法律规定范围内，种植采摘、经济作物、水产养殖、花卉大棚等在形式上并没有改变土地的农用性质，但在实质上已经产生了严重的“非粮化”，严重背离了耕地种粮的宗旨。二是，法律法规对流转后的“非粮化”监管不力。国家一系列的措施和条例一定程度上可以遏制新的土地承包经营权流转中的“非农化”与“非粮化”行为，但对于既成的“非粮化”现象，既没有专门的监督机构进行定期监督，也没有相应的惩罚措施对“非粮化”行为做出有效惩戒。这使得违反《土地承包法》的违法行为不会受到法律的严惩，不利于避免土地承包经营权流转中的“非粮化”倾向。

三、土地承包经营权流转利益主体间博弈关系

农村土地承包经营权流转中的利益主体分别是中央政府、地方政府、土地流出方与土地流入方。其中中央政府与地方政府主要涉及政治利益，土地流出方和土地流入方涉及经济利益。发包方农村集体经济组织和村委会不参与博弈。

土地承包经营权流转过程中，四个利益主体互相作用，基于各主体的不同出发点和行为选择动因，形成了四者之间相互博弈与相互牵制机制，最终导致了“非粮化”现象的产生。中央政府的法律法规与政策补贴措施直接影响着地方政府、土地流出方以及土地流入方，四者进行动态博弈时，根据其他主体不同行为做出相应反应(图1)。

四者之间的博弈实质上取决于中央政府引导与约束措施结合形成的策略的效用。中央政府的政策调控机制有激励手段和控制手段，其中，粮食补贴政策是激励手段，进行引导，法律法规是控制手段，进行约束。实际上，中央政府激励手段的激励作用有限，设定中央政府的激励手段即粮食补贴政策(A)在完全发挥作用的情况下达到的效用为0.5，激励措施不完善达到的效用为0。在操作中，控制手段强硬，设定中央政府的控制手段即法律法规(B)在非常完善的情况下达到的效用为1，在不完善时会造成严重后果，因此在控制手段不完善的情况下达到的效用为-1。计算并比较各个策略效用值，发现当激励手段与控制手段都完善时，策略效用达到最高值1.5，此时是策略最理想的状态。当激励手段完善但控制手段不完善时，策略效用值为-0.5，造成了一定的负面影响。当激励手段不完善但控制手段完善时，策略效用值为0.5，此时起到了一定的效果但对政策推进产生一定的阻碍。当激励手段与控制手段均不完善时，策略效用达到了最低值-1，此时是策略最不理想状态(表1)。

当策略效用高时，其他主体会遵循中央政府的引导，在约束范围内做出行为选择，“非粮化”能够得到有效控制。当策略效用低时，激励与控制手段都难以发挥全部作用，导致其他三个主体为追求自身利益选择“非粮化”。因此，建立并完善针对农村土地承包经营权流转的激励手段和控制手段的政策调控组合机制。当调控机制达到理想状态时，“非粮化”现象能够得到有效地避免。

表1　政策调控的策略效用

图1土地承包经营权流转主体动态博弈关系

四、政策调控建议

以建立完善的制度与法律为前提，对土地承包经营权流转进行政策调控，在确保各级政策执行者有据可依的同时，有严格的法律对其行为进行约束。从激励手段和控制手段两方面实行政策调控，有效控制土地承包经营权流转各主体和各环节，规范土地承包经营权流转，最终达到流转“非粮化”，以保障粮食安全。

1.明确界定土地承包经营权流转“非粮化”的范围和界线

在政策上，中央政府及时将“避免非粮化”调整为“严禁非粮化”，加强对“非粮化”行为的约束。在法律上，对土地流转的农业用途进行明确而清晰的划分，同时明确界定土地承包经营权流转“非粮化”，将种植除粮食蔬菜以外，种植瓜果、中药材等经济作物、从事水产养殖、建花卉大棚等行为界定为“非粮化”范围，消除现行土地流转相关法律的灰色地带，确保规范土地承包经营权流转有法可依。

2.完善和健全土地承包经营权流转相关法律法规

将土地承包经营权流转“非粮化”上升到法律法规高度。建立和健全惩治“非粮化”行为的法律法规，建立流转后的监督机制，对既成的“非粮化”结果严肃惩治，并出台相应的解决方案使耕地恢复种粮。并对土地承包经营权流转过程中的土地利用情况实时监督，及时查处“非粮化”等违法行为。

3.制定并完善土地承包经营权流转相关粮食补贴政策

首先，完善粮食补贴政策。严格按照“谁种补谁”的原则，切实将补贴发放到真正种粮者的手中，落实国家将种粮补贴发给直接从事种粮活动的流入方的政策，使经营者从事种粮活动与从事“非粮”活动获得的收益相当，弥补市场调节的缺陷。其次，建立补贴监督机制。实时了解农村土地承包经营权流转后土地利用情况，对不种粮及终止流转行为的经营者及时停止发放种粮补贴，提高土地流入方种粮的积极性。

4.调整地方政府的政绩考核方式

将土地承包经营权流转绩效纳入地方政府政绩考核体系中。明确土地承包经营权流转绩效标准为流转数量和流转质量两项综合指标，制定考核方式鼓励地方政府引导农村土地承包经营权向种粮方向发展，奖励流转后辖区种粮多、流转后粮食产量提高的地方政府，对流转后“非粮化”区域的领导干部给予相应的行政和经济处罚。

5.地方政府尽快建立规范农村土地承包经营权流转机制

规范农村土地承包经营权流转基础数据和相关信息机制，加快完成农村土地承包权登记发证工作的步伐。在地方政府监督下，规范农村土地承包经营权流转中介机构，搭建流转信息平台，提供土地流入方资质审核、监督土地承包经营权流转合同签订、调解流转纠纷等多项综合性服务，保障流转主体各项权益。

6.切实发挥农村集体经济组织或村委会的作用

充分发挥农村基层群众自治组织的作用。农村集体经济组织或村委会积极正确的传达中央政府与地方政府的政策，向广大农民普及宣传土地承包经营权流转的相关政策及其法律法规。同时为土地流出方和流入方及时提供可靠的流转信息等服务，引导和监督土地承包经营权流转的方向，避免出现土地承包经营权流转“非粮化”现象。中央政府政给予村委会一定激励政策，提高其积极性，在不损害流转农民合法收益的同时，使其积极参与引导农村土地承包经营权进行规范流转。

7.在地方直管部门设立监督机构对土地承包经营权流转全过程监督和动态监测

在地方政府直管部门设立土地承包经营权流转监督机构，赋予其监督与管理职能，对土地承包经营权流转各环节监督和检查。流转前，审查土地流入方资质，将出现不良后果的可能性降到最低；流转中，监督农村耕地利用变化，及时遏制“非农化”与“非粮化”等违法行为；流转后查处流转“非粮化”行为。实现土地承包经营权流转全过程的动态监测和管理，避免“非粮化”。

五、结论

种植粮食与从事“非粮”收入的这种“新剪刀差”，导致了土地承包经营权流转出现“非粮化”，而法律规定对“非粮化”相关概念界定的宽泛与模糊、土地承包经营权流转相关法律法规的不完善造成了地方政府、土地流出方和流入方在耕地利用过程中的趋利不当行为不能受到有效监管与约束，无法有效遏制流转中的“非粮化”倾向。土地承包经营权流转的相关补贴政策不完善及其实施后监管缺位，使得流转后的生产经营行为得不到相应的约束和规范，无法有效激励和引导土地承包经营权流转后向种粮方向利用。只有在同时完善法律法规和补贴政策的情况下，才能实现对土地承包经营权流转 “非粮化”问题的有力控制和对种粮行为的有效激励，从而规范我国农村土地承包经营权流转。

[参考文献]

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[7]肖大伟.关于实施土地流转补贴政策的研究[J].中国土地科学,2010,(12):10-14.

〔责任编辑：冯胜利〕

[收稿日期]2016-01-10

[基金项目]辽宁省教育厅人文社会科学研究项目“东北粮食主产区农村土地流转机制创新及其政策调控研究”(W2014048)；国家自然科学基金项目“松嫩高平原土地利用格局变化的时空分异及其优化模式研究”(41571165)；教育部博士学科点基金博导类“东北粮食主产区耕地资源变化驱动机制及其价值重构研究”(20112325110007)；中央高校基本科研业务费专项资金项目“东北城市土地利用系统健康综合评价及其障碍因子诊断”(N130714001)

[作者简介]宋戈(1969-)，女，黑龙江庆安人，教授，博士研究生导师，博士，从事土地利用与管理研究。

[中图分类号]F301

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)07-0122-05