论社会组织治理中的法律人格设置——以宗教组织的法人资格为例

陈林林，范佳洋

(浙江大学 光华法学院，杭州 310008)



法学研究

论社会组织治理中的法律人格设置
——以宗教组织的法人资格为例

陈林林，范佳洋

(浙江大学 光华法学院，杭州 310008)

[摘要]社会组织的二分法管理是一种局部改良的治理方式，并不适合宗教组织等各类社会组织的发展和社会治理模式的创新。完善社会组织的法律人格设置和授予，是社会组织治理法治化的重要标志，有助于实现政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。以宗教组织为例，它们在传统单位体制下无所谓是否具有法律人格，在改革开放后可以成为法人或社会团体，但仍然是一个法律人格虚化的类政府机构，这不利于其自我发展并参与社会的自我治理。未来民法典对宗教组织等社会组织之法律人格的设置，关系到社会治理主体和治理模式的制度性选择。

[关键词]社会组织治理；法律人格；宗教组织

一、社会组织治理的方向选择

随着中国经济秩序与治理体制的转型，政府不再对所有社会问题大包大揽。占据“介于市场与政府之间的社会空间”[1]的社会组织，*在中国当下的制度环境内，社会组织是指介于政府和企业之外的组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织以及社区活动团队等。从而获得了前所未有的发展契机。在1985年、2007年，中国新增各类社会组织的数量分别为1978年的5.8倍和9.7倍，社会组织的总数在2001年突破20万。[2]根据民政部的最新统计数据，截至2014年年底，全国登记在册的社会组织数目已至60.6万个。[3]不过，社会组织的总量增长，并不能反映各类社会组织的发展势态。社会组织既可能通过集体行动对政府构成挑战，也可以通过提供公共物品对政府起到帮手的作用。相应的，政府根据社会组织的挑战能力和社会功能，对其采取“分类控制”的管理方式。[4]而这一简化的二分法管理方式只是一种回应型的局部改良，从大处看，并不符合中国当下的市场化和改革进程，从小处着眼，也不适合类型多样、功能复杂的特定社会组织，例如宗教组织。宗教组织在功能上具有两面性：一方面，其拥有自己的教义和组织形态，挑战能力和破坏性在理论上都强于其他社会组织；另一方面，其具有突出的社会功能，现代国家的治理历史业已证明，缺乏宗教信仰和宽容的社会，很难进行有效的自我治理并维持长期稳定。

长期以来，我国社会组织的经济安排、规则、制度都依赖于政府规划，脱离政治力量的“社会”空间一直未得到释放。随着改革逐步深入，国家与社会的关系从“控制抗衡”转向“互动合作”，过去“双重登记”“归口管理”的治理体系已显得捉襟见肘。当下，社会组织治理面临着一种方向性选择，但无论是收、是放还是进行分类管理，都未能跳出以政府为主导的治理思维，也无法预防“一放就乱、一收就死”的局面。习近平同志曾指出“和谐社会应该是法治社会”，强调“依靠法治方式解决各种社会矛盾和问题”，要求“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步”。[5]这为社会组织的治理转型给出了方向。本文结合宗教组织的法律人格演进历程，论证社会组织的法律人格是测量社会治理生态的一项重要指标，而在社会组织治理法治化、最终实现“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的进程中，法律人格的设置和授予可以成为一个重要的抓手或突破方向。相应地，一国法律制度中的法人制度不应被视为纯粹的私法装置，而应当基于社会治理的优化和有序化角度进行重新审视。对于特殊类型的社会组织——宗教组织，在必要时应进行特殊的法律人格设置。

二、政府一元化治理：无关法律人格的宗教组织

中国目前的社会管理体制成型于20世纪50年代。当时正值政权初创时期，基于巩固政权和建构新秩序的现实考虑，国家权力高度集中、以秩序化为导向的组织方式获得了社会认可，并以此建立起了整个社会的结构框架。[6]在此阶段，为了更好地对社会资源进行集中和控制，国家对民间组织采取了严格的管理措施。通过《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记暂行办法施行细则》设置的“强制登记”制度，政府对当时所有的社会组织进行了清理、整顿。具体而言，《社会团体登记暂行办法施行细则》第20条规定：“自本细则公布之日起，主管社会团体登记的政府机关，应限令各旧有的社会团体，于一定期间内补行申请成立登记手续，逾期不办者，以自动解散论，抗不登记继续活动者，得由该管人民政府解散之，并得予该社会团体负责人以惩处。”此外，社会团体的登记过程也是一种筛选过程，如果社会组织的价值观与社会主义不相符合，将会被取缔。[7]经过筛选，宗教组织有的得到登记成为了政治合法的组织，有的成为了被改造的对象，有的则被取缔。[8]

根据《社会团体登记暂行办法》的规定，合法的宗教组织属于社会团体。但在集权式计划体系之中，政府职能涵盖了一切原先属于私法关系的领域。“社会团体”只是一种名义上的法律实体，并不具有真正的法律人格，没有独立的组织、财产、责任。政府建立和发展社会团体，是为了最大限度地团结一切可以团结的力量，以巩固统一战线。“单位”作为当时连接政府和社会的桥梁，是一切社会组织的社会身份。在单位制的推行过程中，国家采取了分级分类管理：一方面，单位按照职能和所有制分为国家机关、(国有和集体)企业单位、(国有和集体)事业单位；另一方面，单位按照级别分为村(居委会)、乡(镇、街道)、县、省直到中央级。[9]社会团体通常不会单独分类，而是划分至机关或事业单位。宗教组织由于被认为是服务于人民的文化生活，且生产价值不能用货币表现，因此被归为事业单位。在单位体制下，各类社会组织不具有自治权，因为单位向上接受国家行政权力的直接管理，向下直接管理单位中的每个个体。对单位体制下的宗教组织而言，是否具有法律人格并不成为一个“问题”，因为其主要功能和特征更像一个政治组织而非社会组织。政府强调其政治责任，“宗教界要完成自己的历史任务……研究怎样服务于中国人民；就应该在民主与爱国的立场上，健全自己，使宗教活动有益于新民主主义社会。”[10]全国性爱国宗教组织之一“中国佛教协会”，成立之初的章程就将宗旨规定为协助政府贯彻宗教政策。通过在基督教、天主教内部进行爱国主义的宣传，并由政府进行赞助支持，我国建立了自治、自传、自养的宗教组织。[11]因此，当时的宗教组织与政府紧密关联，它们并不纯粹是宗教界人士的集合。当政府承认某个宗教组织时，并非承认它为法律主体，而是赋予它政治、社会责任。

在计划经济体制下，单位的所有制形式是公有。因此，计划分配成了单位获取资源的唯一途径。由于各单位的编制是由计划部门进行配额的，人员不能自由流动，只有在本单位领导批准并且有接受单位的情况下，单位的工作人员才能正式调动。[12]作为事业单位的宗教组织，人事由国家劳动人事部门管理，宗教组织并不对内部的人与人、人与事、人与组织的关系进行自我管理。此外，事业单位的资金来源是国家财政拨款，因此，宗教组织的资金运作依赖于国家事业费，不享有独立的财产权利。

社会组织的非独立性带来管理上的方便，但也造成了混乱。随着国家管理各类事务的行政机构逐渐健全，我国行政管理的“条块体制”也开始成型。各单位需要同时接受上级政府垂直管理职能部门和同级政府的管理，宗教组织也不例外。虽然政府具有层级划分，但不同中央和地方政府的职责和机构设置几乎是相同的，这就导致各级政府职权重叠，从而导致管理的混乱。以20世纪中期基督教青年会的管理体制为例，错综复杂的管理关系常令政府感到困惑。由于在建国之初，基督教男、女青年会是中国共产主义青年团和妇女联合会的团体成员，因此，虽然国家后来设置了宗教管理部门，但其仍延续了当时的行政隶属关系，将共青团和妇联作为行政主管部门。[13]138根据“条块关系”，基督教男、女青年会应接受主管部门和地方政府(上海市宗教管理部门)的管理和监督。但实际上，由于它属于党内统一战线的一部分，基督教男、女青年会还受到中共上海市委统战部的管理，此外，它又在“三自”爱国运动中承担协助职能，因而还受到全国及上海“三自”爱国运动委员会的管理。多达“六头”的管理导致不同管理部门的权限之争，例如妇联认为应由宗教事务部门对基督教青年会做出实质的、直接的管辖，包括宗教事务、行政、人事等，但上海市宗教局认为其管理权限只限于宗教事务。[13]139-140管理权限的多头化和模糊性，源自宗教组织与政府的同构性，即宗教组织身份最终由管理机关的管理权限所定义。

三、行政主导性治理：法律人格虚置的宗教组织

在“政社不分”的体制下，单位实为行政机构的一部分。随着改革开放的深入，计划经济体制逐渐转型，政府的权力格局也从垄断的单级结构慢慢向由政治、社会、经济构成的多极化结构转移，但政府无疑仍在整个治理结构中居主导地位。为规范市场秩序、活跃经济，经济领域的改革成了领头羊，赋予企业以独立的法律人格首先被提上立法议程。1982年《宪法》确立了国营企业和集体经济组织的独立法律地位，随后《民法通则》规定了法人制度，旨在推动经济体制改革。不过，虽然《民法通则》规定了企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四种类型，但法人制度的设计初衷是为了赋予经济领域较大的自主性，因此并未规定非企业法人的特征和承担责任的方式。具有法律人格的社会组织——机关法人、事业单位法人和社会团体法人，事实上仍在政府的管理或支配之下运作。依据现代公共选择理论，社会产品可分为纯公共产品(满足全体公民共同需要的产品，如国防，政府以“一刀切”方式提供)、准公共产品(满足群类公民个性化需要，如非基础性教育，由非营利部门以差异化方式提供)与私人产品(由营利部门提供)。[14]相关研究表明，虽然政府从私人产品市场开始撤退，但在本该由社会组织发挥主导作用的准公共产品领域，如宗教事业，政府仍通过事业单位体系和官办社会组织进行治理，并主导相关资源的分配。(见表一)[15]

表一　转型社会的权力格局矩阵

注释：+++表示存在强权力关系，++表示存在一般权力关系，+表示存在弱权力关系，-表示不存在权力关系。

政府对宗教组织的治理力度，集中体现于宗教组织获取法律地位的条件。其他社会组织情形也大致类似。我国的宗教组织分四大类：一是拥有相对完备的制度体系和活动场所的五大宗教(佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教)的宗教组织和场所；二是地下教会；三是非正统的教派；四是民间宗教。由于各类宗教组织的功能不同，在政府主导的治理框架中，它们获取法律地位的条件也有所不同。第一类宗教组织通常经注册登记后就能成为合法的社会团体，在满足一定条件后能获取法人资格。但享有法人资格并不意味着享有独立性。改革开放后，宗教组织的主要定位仍是政府与宗教信仰者之间的双向媒介：向下传达宗教政策，向上反馈宗教状况。政府通过将宗教组织的领导班子与政治生活挂钩确保宗教政策的实施。具体而言：一方面，五大宗教组织的领袖通常都是各级政协的宗教界委员，有的甚至拥有公务员编制；另一方面，政府可以通过派驻的方式，令宗教机构官员进入宗教组织内部。因此，五大宗教的各级宗教组织实际是“类政府机构”，它们所适用的登记标准非常宽松，类似于我国《社会团体登记管理条例》的“免登记”社团。其余三类宗教组织一般无法登记为合法的宗教社会团体或宗教社会团体法人。例如，1991年由国务院宗教事务局、民政部颁发的《宗教社会团体登记条例》第4条规定，欲登记的宗教团体必须“有可考证的符合我国现存宗教历史沿革的、不违背本团体章程的经典、教义、教规”以及“组织机构的组成人员有广泛的代表性”，这在很大程度上排除了新兴宗教组织登记成为合法宗教组织的可能性。不过，尽管它们没有法律身份，但政府并未对数量庞大的“非法组织”进行执法，*据估计，截至2010年，我国至少有300万未登记的社会组织，近九成民间组织处于“非法状态”。而通常采用一种“不承认、不取缔、不干预”的有条件放任主义策略：只要不影响社会稳定或挑战统治秩序，就允许它们存在。例如在北京，(外籍)巴哈伊可以在指定地点公开举办圣日庆典和祈祷会。但由于这些宗教组织缺乏正式身份，管理者、社会公众在接触这类组织时都抱有困惑和迷茫。

实际上，只要宗教组织事实上存在，其法律人格就是一个绕不开的问题。在我国法院受理的众多案件中，寺院事实上可独立作为诉讼当事人，享有独立的诉讼主体地位。但对于寺院是否享有宗教财产权这一问题，法院的态度并不明晰。1981年1月发布的《最高人民法院、国务院宗教事务局关于寺庙、道观房屋产权归属问题的复函》表明，城市中的寺庙、道观房屋(除个别私人出资修建或购置的小庙归私人所有外)为公共财产，产权归宗教组织市佛教协会与市道教协会所有。这一司法解释在肯定宗教协会财产权的同时，否定了寺庙、道观作为独立主体所享有的财产权——“僧、尼、道士一般有使用权，但均无权出卖、抵押或相互赠送”。之后，1992年最高人民法院《关于庐江县城关供销社诉庐江县佛教协会房产纠纷案的函》、2009年“张新科等与中国嵩山老君洞民主管理委员会物权纠纷上诉案”再次确认了宗教协会所拥有的宗教财产所有权。在2008年“何树碧诉成都昭觉寺等人身损害赔偿纠纷案”中，法院认为昭觉寺作为社会团体组织，应对游客的安全、僧人的侵害行为负责，由此确认了不具有法人资格的寺庙的法律责任能力。而法院之所以无法给出一个“说法”，根源在于相关诉讼主体的法律人格缺失。以寺院为例，根据《宗教活动场所设立审批和登记办法》第9条的规定，宗教活动场所应向所在地县级人民政府宗教事务部门申请登记，而非民政部。也就是说，宗教场所登记的目的在于审查行政合法性，而非赋予其法律地位。没有明确的法律地位，宗教活动场所的法律权利和义务也就付之阙如了。

四、宗教组织的法律人格与社会组织治理法治化

社会组织本质上是一种社会协作，是人们为了实现所追求的目的的重要方式，是动员社会力量填补国家管理空白、适应社会分工的必要形式。马克思早已意识到社会组织对于社会发展的重要性：“市民社会这一名称始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织。这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念上的上层建筑的基础。”[16]130-131他提出，囊括于国家统摄之下的社会管理“这种同质性和整体性的社会结构是不利于市民社会发育的”，[16]132只有“把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的国家这个寄生赘瘤迄今所夺去的一切力量，归还给社会机体”[17]，社会才能真正进步。

改革现行社会组织管理制度、充分发挥社会组织在社会治理中的作用、最终实现社会治理回归社会，也成为近年来中央和地方各级党政部门的工作要旨。国发办2013年第22号文件要求对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度，广东省还率先将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位。在此种行政权力逐渐退出社会领域的氛围下，社会组织的登记数量也明显上升，截止2013年9月初，民政部共受理全国性社会组织直接登记35例，数量较2012年同比增长一倍。[18]但是，此次变革并未涉及宗教领域，也就是说，宗教类社会组织(主要是指宗教团体)在申请登记前仍需经业务主管单位(各级宗教事务部门)审查同意。

在法治社会中，授予社会组织以法律人格，是发挥其功能的重要前提。早在罗马共和国时期，法律就开始承认特定团体享有独立人格，罗马法学家有关“团体成员的变动不影响团体组织的继续存在”和“个人财产与团体财产要完全分开，团体的债务并非个别人的债务”的论断，也刻画了团体人格的主要特征。[19]随着近代社会自由平等观念的加强，社会团体要求成为类似于自然人的权利主体。自《德国民法典》正式确立法人制度以来，社会团体作为一种权利主体，在法律层面得到承认。该制度设计的根由是“正义观念要求一切人在法律上，无论是形式上还是实际上都应当获得同样待遇”[20]，而构建抽象的法律人格是实现正义的重要进路，也是使社会成员享有法律上的权利的前提条件。

赋予宗教组织法律人格，便于其参与法律交易，并使组织财产独立化进而限制责任的方式，是现代国家的通行做法。在大陆法系国家或地区，宗教组织的法律地位主要是财团法人，设立“财团法人型”宗教组织，普遍采取许可主义。《德国民法典》第80条第1款规定：“对于成立有权利能力的财团，必须得到捐助行为和财团所在地所应在的州有管辖权的机关的认许。”[21]我国台湾地区《民法典》第59条规定：“财团登记前，应得主管机关之许可。”在英美法系国家，法人的形式多种多样，成为不同法人的要求也有所不同。例如在英国英格兰，担保有限公司是宗教组织最常采取的法律形式。申请成为担保有限公司需提供相应文件，但登记人员只核查主管人员是否具备相应资格。[22]此外，担保有限公司还可以通过单独注册为慈善组织而获得免税资格。在美国，一般的非营利社团、宗教性非营利社团和独立社团是宗教组织最常选取的法人形式，所有法人形式的共同特征之一就是注册过程简单、无需繁琐的调查，通常只要相应部门收到完整的申请，该申请就被视为是有效的。[23]日本则在《民法》第34条的基础上，制定了《宗教法人法》这一特别法。宗教法人的设立实行认证主义——行政主管部门在审查提出申请的团体是否是一个宗教组织、章程及公告方法是否合法等事项后，即承认其设立。此外，《宗教法人法》还要求每一法人内部需成立一个负有法律责任的委员会。

至于未取得法人资格的宗教组织，多数国家并不会将“登记”作为认定宗教组织是否可合法开展活动的前提。在美国，州政府或联邦政府都不要求宗教组织进行注册登记，并且未经登记的宗教组织也可以申请税收优惠。[23]在日本，为了避免侵犯非宗教法人者的宗教自由，针对未依规定取得宗教法人或法人地位的团体(但不包括所谓的家庭神坛、神祠及佛堂等在内)，一般多类推适用《宗教法人法》的有关规定处理。在俄罗斯，未经国家登记和不具有法人权利能力的宗教组织有权进行礼拜、开展其他的宗教仪式和典礼，并且可以教授宗教教义和对自己的信徒进行宗教培养。[24]103在法国，根据《法国非营利社团法》的规定，社团可以自由设立，且社团是否经核准或事先宣告并不影响其法律权利。但未经核准或者事先宣告的社团，可能需要经过“特别的核准”才可参加诉讼程序、接受赠与。在许多国家，被拒绝登记的宗教组织依照法律自查后，还可以再次申请登记，例如依据乌兹别克斯坦共和国《信仰自由和宗教组织法》第12条规定：“只要宗教组织依照法律制订其条款，该宗教组织的负责人有权再次向乌兹别克斯坦共和国司法部及地方部门申请再次登记的权利，宗教组织拒绝登记或违反司法部门制订的现行法律条款将对其提出起诉”[24]208。在西班牙，宗教组织被拒绝登记后，可向法院起诉。

五、结语

“从法律地位分析，一个国家和地区的宗教组织一般分以下几种类型：1)非经登记的民间宗教组织；2)在政府管理部门登记、但未申请法人资格的宗教社团；3)取得法人资格的宗教社团，即以社团法人、财团法人或者宗教法人的身份获得登记注册。”[25]由于各国宗教自由程度不一，不同法律地位的宗教组织，在不同国家具有不同的法律人格。反观我国现行法制所规定的团体人格类型，就能发现其并不适合宗教组织的发展。无论是采取职能主义分类的《民法通则》(企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人)，还是有关非营利组织的分散立法(《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》)，它们所规定的法律人格形式，都不能与宗教组织的自我理解、自我定义相符。此外，认定未登记宗教组织一概属于非法民间组织的做法，也会在法律和事实层面带来诟病。

法律人格设置是一个溢出私法论题的治理模式设定问题，但这一点并未得到重视。法学界推出的《中华人民共和国民法典·民法总则专家建议稿(征求意见稿)》，简单地回归“结构主义法人分类模式”，采取了财团法人与社团法人的分类方式，并于第84条将宗教组织法人归为财团法人。相对于现行制度可以说是一大进步：一方面，意味着宗教管理将不再是政治化的、行政化的，而是一种“有法可依”的制度化管理；另一方面，赋予宗教组织财团法人的法律地位，意味着从法律上承认其是一个拥有独立财产、独立承担责任的社会组织。但要指出的是，以社会组织所普遍适用的法人形式来规范宗教组织，可能会造成宗教组织削足适履的局面。宗教组织既不同于由“财”的集合形成的财团法人，也不同于由“人”的集合形成的社团法人，而是兼具“财”和“人”的属性。“一刀切”的规定方式并不适合于宗教组织。为避免形形色色的宗教组织被硬性转换为不适合自己的法律形式，相关法律可考虑增加宗教组织可选择的法律人格形式。我国台湾地区宗教立法的历程，就很好地体现了这一点。台湾地区既有财团法人与社团法人的设置，使宗教界饱受教规与法规相冲突之累(例如法律制度要求天主教设立董事会，但该规定违背其教义)，而2015年版《宗教团体法草案》则赋予宗教团体以宗教法人的地位，对其教制或传统表示尊重，规定宗教法人可依教规对其负责人的具体事项做出规定。实际上，不论赋予宗教组织何种法律人格，重要的是使制度设计能够发挥出积极的社会治理功能，最终实现社会治理的法治化。

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〔责任编辑：马琳〕

[收稿日期]2016-03-03

[基金项目]“国家2011计划司法文明协同创新中心”研究成果；教育部新世纪优秀人才支持计划(NCET-13-0512)

[作者简介]陈林林(1974-)，男，浙江嵊州人，教授，博士研究生导师，从事法理学研究。

[中图分类号]C912.21

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)07-0074-06

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