网约车未了局

从征求意见稿到暂行办法，有专家认为，“本质上没有变，核心也没有改变”;有专家认为，“亮点颇多，分享经济的里程碑”。出租车公司认为自己赢了，网约车方面也认为自己赢了。

在网约车新规的指导原则中，其中有一条叫“属地管理”，意思是地方性事务还要由地方政府根据实际情况具体决定。地方是否会进行数量控制、价格管控以及设置过高的准入门槛，还未可知。

南方周末记者 张霞 发自北京

南方周末实习生 吴小飞 于莎莎

2016年7月28日，交通部联合工信部等七个部委共同发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称暂行办法）。

历经两年研究、近十个月的修改，被称为“网约车新规”的暂行办法终于面世，这意味着网约车正式告别“黑车”时代，获得合法地位。

三天后的8月1日，占据中国网约车最大市场份额的滴滴出行宣布收购优步中国区业务，合并后将占据中国90%以上的移动出行市场。

新规酝酿的两年间，传统出租车的蛋糕被网约车迅速分食，两者的“战争”日益激烈（参见南方周末2016年6月2日“网约车僵局”一文）。但网约车始终未摆脱“黑车”身份嫌疑，不时遭到执法机构查处。

直到新规出台，暂行办法以部门法规的形式承认了网约车的市场地位，为其规范发展划定了框架，同时也留给地方更大的自主权。

相比2015年10月颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（下称征求意见稿），新规改变多达17处。中国政法大学传播法中心副主任朱巍在新规发布后，在朋友圈中评论，“亮点颇多，分享经济的里程碑”。

而在上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈看来，新规出来后一个非常有意思的现象是，出租车公司认为它们赢了，网约车方面也认为它们赢了，“大家都朝对自己有利的那方面去理解，未来具体的操作会怎样，目前还不知道”。

变与不变

“它是开明的，把去年一些不符合网约车发展的政策拿掉了，但是并不代表那些措施不在了，只不过放权给地方了。”

对比暂行办法和征求意见稿，修改多达17处。其中最大的变化，就是对于私家车准入的限制。

暂行办法不再规定私家车接入网约车平台，必须将“车辆使用性质登记为出租客运”，而是新增了一个车辆属性——预约出租客运。

这样一来，网约车的车辆报废标准问题也便迎刃而解。此前，如果按照营运车辆的性质，网约车要遵循“出租车8年报废”的硬性要求，但是对于多数从事兼职的车辆司机来说，这项规定并不合理，这也是此前专家对征求意见稿的主要反对意见之一。

由于反对的声音太大，新规重新设定标准为按照里程报废，“行驶里程达到60万公里时强制报废，没有达到60万公里，但使用年限达到8年退出网约车经营”，退出网约车经营后，可以继续作为社会车辆使用。

另外，征求意见稿中强制约租车平台与驾驶员签订劳动合同，新规则采取了更为灵活的办法，平台可以“根据工作时长、服务频次等特点”，与驾驶员签订“多种形式的劳动合同或协议”。

朱巍认为，这种用工关系的灵活性适合“分享经济”背景下的网约车用工模式，也更适合网约车驾驶员“兼职”赚家用的现状。

这项规定的变化，是交通部与劳动保障部门多次商讨的结果。参与新规制定的前广州客运管理处处长苏奎告诉南方周末记者，“这个问题讨论了很长时间，劳动部门从劳动法的角度认为，只要在平台上从事劳动服务并存在事实劳动关系，就应该得到保障。”

但平台上的司机从事的大多是兼职，而与所有的兼职司机都签订劳动合同，势必增加平台的成本。苏奎回忆，“如何做到既保护劳动者又支持平台的发展，这个是最难确定的。”

总的来说，暂行办法遵循的思路一直没有变，中央层面鼓励的是网约车“高品质、差异化发展”，也要“规范发展”。

傅蔚冈认为，从征求意见稿到暂行办法，改变不大，“本质上没有变，核心也没有改变”。

他所指的，是新规仍沿用类似出租车管制的方式。比如新规要求，网约车平台、车辆、驾驶员三方主体，都要获得政府的准入许可。网约车平台的经营者，须申请《网络预约出租汽车经营许可证》；网约车车辆和驾驶员，也需要分别取得《网络预约出租汽车运输证》和《网络预约出租汽车驾驶员证》。

对于网约车平台来说，征求意见稿规定其在“设区市或县级道路运输管理机构提申请”，现在改成了只要在网约车公司注册地审核通过，就全国有效。但是网约车平台要想在其他城市开展服务，就必须要经过线下的审核。

与此前在各县级主管部门申请不同，新政规定线下审核的申请对象为，“经营区域相应的出租汽车行政主管部门”，即地级以上市出租汽车主管部门。而这样的条款在傅蔚冈看来，矛盾依然存在，对企业来说营运成本还是很高，“这和之前没有多大的变化”。

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国家行政学院法学部副教授张效羽评价，“总的来说，新规把激烈的问题都回避了。它是开明的，把去年一些不符合网约车发展的政策拿掉了，但是并不代表那些措施不在了，只不过放权给地方了。”

漫长的博弈

苏奎印象中，在征求意见稿发布之后，新规前后修改十多次，最终的版本是正式出台前一周才完全定稿。

苏奎从2015年初开始常驻北京，几乎很少回广州的家，他的主要任务就是参与交通部对网约车管理办法的制定。那时候，交通部成立了改革工作小组，开始研究网约车新规。

当时，网约车作为一个新生事物，刚出现不过两年多，交通部对私家车接入网约车平台的态度并不开放。交通部部长杨传堂在2015年3月举行的“两会”上，对私家车接入专车服务的表态是，“永远不允许”。不过，他同时也给出了一些可被允许的条件，即“通过一定程序转化为合规的营运车辆”。

这样的表态也预示了之后围绕征求意见稿的争论会十分激烈。

交通运输部管理干部学院教授张柱庭告诉南方周末记者，在公布征求意见稿之前，甚至关于是否应该针对网约车出台一个专门文件，交通部内部都有分歧，“有些同志主张，以交通部已有的《出租车管理规定》为基础，把针对预约出租车的内容加进去扩充一下，在里面分开写（巡游出租车和预约出租车）两种形态；但也有同志提出，它们两个还是有很大差异性的，网约车的银行结算和信息安全的问题单靠交通部解决不了，需要靠多个部委来管。”他说，“最后采纳的是专门针对网约车制定一个。”

还有的出租车企业和地方政府提出，要限制网约车发展。“有的出租车企业代表说，网约车来了以后，把本来已经很难经营的市场给破坏了，搞补贴也催生了虚假的需求，不符合市场规律。而地方政府更多的是提要维护稳定，要规范管理。”张柱庭说。

一位参与新规制定的专家告诉南方周末记者，在2015年年中，征求意见稿的初稿实际上比后来的定稿“要宽松很多”，但随后在交通部内部征求意见的过程中，遭到各省交通局、交通处的极力反对，“改来改去就变成了征求意见稿”。

然而，2015年10月征求意见稿甫一问世，便引发了社会公众关注，其中来自法学、经济学、交通等领域的专家反对声最大。征求意见稿出台五天后，在北大国发研究院召开的讨论会上，十多位学者“炮轰”交通部的这个文件，反对用管理出租车的方式管理约租车。

10月22日，12位来自交通规划和法学界的专家发表公开呼吁书，认为专车新规“存在重大缺陷，不应出台”。

征求意见稿发布以后，一方面由交通部去征询公众的意见；另一方面也向政府内部各部委征求意见，由于争议巨大，网信办、发改委、工商总局、工信部等部门也参与到新规制定中来。

“据我所知，不同部门的看法是不一致的。”一位参与政策制定的专家告诉南方周末记者，工信部和网信办就倾向于鼓励互联网经济发展。

与此同时，政府与滴滴和优步等网约车公司也保持了密切的沟通。张柱庭告诉南方周末记者，交通部多次征求滴滴等公司的意见。滴滴等公司曾提出来，能不能办一个证在全国运营。这跟出租车的管理体制显然是不匹配的，“那不就形成全国垄断了吗？这一块没有完全采纳他们的意见，但是他们要求简化审批的意见被采纳了，审批合并在一个地方办，在全国通用”。

2016年1月以来，关于暂行办法要出台的传言从未停止过，但出台时间却一再推迟，背后是一次次的讨论和改动。“这期间在北京开会多次，五六百人的规模都至少有三次，今年6月份也开过一次大型会议，各个地方上的领导都来了。”苏奎说。

苏奎印象中，在征求意见稿发布之后，新规前后修改十多次，最终的版本是正式出台前一周才完全定稿。

地方的自由裁量权

“交通部用一句话叫‘因城施策，具体每个地方怎么做，地方政府自己去想办法，从济南的事情来看，很多地方还是想延续过去的那种思维做法。”

在网约车新规的指导原则中，其中有一条叫“属地管理”，意思是地方性事务还要由地方政府根据实际情况具体决定。地方政府要在三个月内制定出具体的实施细则，从11月1日开始，新规正式实行。

多位接受南方周末记者采访的专家都表示，中央将更多的权力下放给地方，但地方是否会进行数量控制、价格管控以及设置过高的准入门槛，还未可知。

这样的担心不无道理。据《齐鲁晚报》等多家媒体报道，在暂行办法发布的当晚11点，山东济南客管中心便给当地出租车司机发送了一条短信，“本市网约车数量规模由本市政府决定！……而且网约车运价水平也由本市政府决定！”

苏奎分析，济南客管中心的表态，在一定程度上是为了安抚出租车司机的情绪。

但从内容来看，济南市的上述告知并不与新规冲突。这次暂行办法明确，网约车的价格总体上是市场调节，但城市人民政府认为“有必要时”，可以实行政府指导价。张效羽分析，政府遵循的原则是“高品质差异化运营”，与出租车实行差异化运营，就意味着可能会要求网约车强制涨价。这种情况下，地方政府很可能会为网约车设定一个最低限价作为政府指导定价。

关于是否可以进行数量管制，中央也给地方留下了自由裁量权。暂行办法规定，“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。”但是地方到底可不可以进行数量管控，“理论讲，这是非常模糊的。”傅蔚冈说。

由于出租车实行数量控制，导致牌照资源稀缺，出租车牌照在一些地方被爆炒。如果网约车也同样进行数量管控，新的寻租空间将被打开。“比如北京有一万个网约车名额，那就很复杂，给谁不给谁，都是一个问题，可能还会出现卖牌照现象。”张效羽说。

对此，东南大学交通法治与发展研究中心副教授顾大松对南方周末记者说，“只要地方搞数量控制，肯定有行政诉讼。”他分析，数量管控涉及行政许可的颁发问题，受行政许可法约束。

“交通部用一句话叫‘因城施策，具体每个地方怎么做，地方政府自己去想办法，从济南的事情来看，很多地方还是想延续过去的那种思维做法。”傅蔚冈说。

“专车新政的出台不是专车之争的结束，但是我们依然要为交通部发生重大的转变点赞。”朱巍说。