朝鲜农业改革探析

2016-08-03李圣华权哲男

东疆学刊 2016年3期

李圣华，权哲男

朝鲜农业改革探析

李圣华1，权哲男2

[摘要]通过朝鲜农业生产管理体制、分配方式、流通结构以及农业改革措施等多视角分析朝鲜农业改革现状可以发现，朝鲜农业生产中存在的平均主义分配方式、农业投入不足、农业政策的失败以及自然灾害是影响朝鲜粮食生产的主要因素。根据分析结果，我们从增加农业生产物资投入、农业体制改革和市场化等方面，对朝鲜的粮食增产提出了相关的政策性建议。

[关键词]朝鲜农业；分配方式；粮食生产；农业投入

20世纪90年代朝鲜发生粮食危机以来，朝鲜粮食不足的问题引起了世人的广泛关注。进入21世纪后，在朝鲜进行的新一轮经济改革中，农业改革也提上了议程，朝鲜为了粮食增产公布实施一系列农业改革措施。但在国内外不利因素的影响下，朝鲜的农业改革并未取得预期的效果，粮食增产也比较缓慢，粮食不足问题并没有得到彻底的解决。纵观转型期的社会主义国家的经济改革，首先推动改革的领域就是农业部门，其他领域的改革随着农业改革的成功而逐步展开。因此，在当前朝鲜的政治经济体制下，朝鲜的经济改革进程如何，可以从朝鲜的农业改革是否顺利这个视角来进行判断。

目前，国内外很多学者把朝鲜农业生产下滑的主要原因归为朝鲜社会主义集体生产体制的效率低下和自然灾害等因素。另有个别学者从国外对朝援助的中断或严重下滑、朝鲜农业流通结构的落后以及所实施的农业政策的失败等方面分析了影响朝鲜农业发展的原因。其实，自从朝鲜战争结束之后，朝鲜经济复兴时期和之后的发展阶段中影响农业发展的相关因素很多，单纯依靠一两个视角显然无法系统地分析阻碍朝鲜农业生产的内在根源。另外，很多学者不约而同地建议，朝鲜农业要发展需从计划经济转变为市场经济，但是目前朝鲜所推行的经济改革却是以维持现有体制为前提条件的改革。因此，自然就产生一个问题，即单纯的市场化真的是解决朝鲜农业危机的灵丹妙药吗？

要解决上述问题，首先就需要从多方面系统地分析朝鲜农业改革政策的演变以及农业发展现状，并在此基础上找出存在的问题，然后提出相关建议。本文将通过对朝鲜农业的生产、分配、流通以及农业政策变化的分析，明确朝鲜农业发展中面临的瓶颈问题并提出相应的对策和建议。

一、朝鲜农业生产概况

(一)农业生产管理体制

朝鲜战争结束后，朝鲜实行农业合作化政策，建立了符合自身国情的农业生产和管理体制。农业生产以农场为基本单位，从农场形态上来看，朝鲜的农场具体划分为国营农场、综合农场和协同农场*国营农场主要从事畜牧、水果、蔬菜等高附加值产品的生产活动，综合农场是军队的大型示范国营农场，协同农场主要生产水稻、玉米等粮食作物。。协同农场和国营农场主要从事农业生产活动，其中协同农场是以里为单位的基本生产组织(朝鲜行政区划分为道(直辖市)、特别市、市(区)、郡、里(邑、洞、劳动者区))，全国约有3000个(国营农场约有1000个)，占朝鲜耕地面积的90%。[1](177～178)

到目前为止，以协同农场为中心的粮食作物生产体制并没有发生根本变化，但具体的管理体制却随着不同历史阶段农业政策的变化而不断变化。朝鲜战争结束后，从1954年到1958年，朝鲜推进农业协同化，并于1958年完成农业集团化，从此土地私有制完全废除，农民则转变为在协同农场工作的农场员。

朝鲜第一次推行的农业管理体制是作业班优待制。协同农场成立后，朝鲜一个郡约运营15～20个协同农场。成立初期一个协同农场的规模约为30～40家农户，耕地面积为100公顷左右，之后扩大规模，每个协同农场拥有约500家农户和耕地500公顷左右。每个协同农场由蔬菜作业班、农业作业班、畜牧作业班、水果作业班、机械作业班等约10个作业班组成。1958年土地私有制转变为农业协同化之后，为了克服平均主义弊端，提高农民的生产积极性，从1960年开始实施作业班优待制度。作业班生产目标定在过去三年实际生产水平的90%，但因作业班规模较大，管理困难，提高农民生产积极性的效果甚微，1966年又开始实施分组管理制*1966年开始实施的名称是分组承包制，1968年2月开始名称改变为分组管理制。。

分组管理制是把作业班细分为分组，土地、农机具以及劳动力按分组单位固定。规模从原先作业班100～150名缩小至每个分组15～20名，分组长负责管理分组，并强化对分组员的思想教育。朝鲜政府实施分组管理制的主要目的之一是通过缩小生产和分配的规模，扩大集体劳动的物资保障并提高生产积极性。不过，随着思想政治教育的强化，分组管理制的性质也从保障物质需求转变到更强调思想教育层面上。[2](209～213)在朝鲜农业生产管理体制下，作业班优待制和分组管理制是为了维持协同农场体制，并提高农场员的劳动生产积极性而实施的制度。[3](212～215)但是，分组管理制并没有克服平均主义的弊病，对提高劳动积极性而言，收效甚微。

90年代朝鲜发生粮食危机之后，朝鲜对分组管理制进行了改革，目的还是为了提高劳动生产积极性，并于1996年推行实施新分组管理制。新分组管理制的规模从原来的15～20名缩小至7～10名，其构成人员也由原来的老、中、青结合的人员结构转变为主要由家族和亲戚来构成，并首先在江原道等地示范推行。生产任务从原来的国家计划任务改为最近三年和过去十年平均生产量的平均值，而最重要的是分配方式的变化，即完成任务的超额部分可以由分组员自主处理。从分配方式的改变可以看出，90年代农业政策的改变具有一定的改革性质。但是，由于生产任务过高，而且剩余部分很少或没有，农业生产物资的匮乏以及来源于私营经济的收入大于农场的劳动收入等原因，这种制度没能普及到全国，提高生产积极性的政策目标最终也没有能够实现。1999年朝鲜对分组管理制又一次进行改革，并导入原先适用于作业班的优待制，之后2002年通过修订农业法废除作业班优待制，重新转换至分组管理制。

2004年在咸镜北道、黄海北道等地示范性地推行以家庭为单位的莆田担当制，作为分组管理制下的新尝试，其规模进一步缩小至4～5名。但2005年后半期，随着经济政策的保守化，莆田担当制并没有得到有效实施。2012年朝鲜重新示范推行莆田担当制，并于2013年开始推广至全国。目的是克服平均主义，重视成果主义*本文中提到的成果主义是与平均主义相对应的概念，主要指莆田担当制所取得的成果。自从莆田担当制实施之后，朝鲜政府将粮食增产和农场员劳动生产率大幅提高的原因归纳为莆田担当制政策的实施，并称赞莆田担当制有效地克服了平均主义，并增加了国家的粮食收购量和对农场员的分配数额。，通过自留粮的自由分配来提高农民的生产积极性。

(二)农业生产

朝鲜战争结束后，通过农业协同化的完成和农业生产管理体制的确立，朝鲜农业生产逐步恢复并取得一定的发展。朝鲜1954年粮食产量为163万吨，1956年达到200万吨，并在1961年突破了300万吨，这一时期是农业生产迅速增长的时期。为了提高粮食产量，朝鲜政府采取降低农业税，为农民提供贷款，并帮助解决种子、农具、化肥等措施。同时，50年代也是原社会主义国家对朝援助的高峰期，受惠于国内政策和国际援助，50年代的朝鲜农业生产得到了迅速发展。

但进入60年代之后，朝鲜的粮食生产进入了缓慢增长期，在1971年突破400万吨之后，直至目前为止也没有突破500万吨，2014年的粮食产量为480万吨。60年代朝鲜实施“国防、经济并进”政策，投资主要集中在以军需部门为主的重工业，并推进自力更生政策。但是，因原材料供给不足等原因，60年代朝鲜自立民族经济路线陷入低迷状态。70年代社会主义国家对朝援助急剧减少，朝鲜从西方12个国家共引进13亿美元的贷款和设备，但因不能及时偿还国际债务，朝鲜陷入债务违约危机，西方国家发表了“违约宣言”。

从60年代开始，朝鲜在整个经济环境不容乐观的条件下，通过推进农业水利化、电力化、机械化、化学化等方式来实现朝鲜农业的缓慢增长。[4](134～143)在水利化方面，60年代完成大小水利工程一万多项。70年代开始重点推动灌溉设施，如水库、机井、抽水站和地下水设施等。在农业机械化方面，1958年朝鲜开始生产拖拉机，之后陆续研发并生产插秧机、抽水机、收割机等设备。随着农业技术革命的推进，化肥生产和发电量取得了一定的进展，但是也形成严重依赖于能源和农业投入的投入密集型农业生产体系，并提高了对前苏联的依存度。1971年粮食产量突破400万吨之后到目前为止增长速度非常缓慢，事实表明，70年代朝鲜所宣称的工业化和农业现代化并没有实现，其推行的农业机械化和水利化等现代化措施对农业生产的影响不显著。国防优先政策导致对农业和轻工业的投入严重不足，而且电力、原油等能源不足问题影响企业的开工和农机具的生产。人口的增长以及粮食产量增长的缓慢导致粮食供给不足问题越加明显，可以说，朝鲜一直存在慢性粮食不足问题。[5](214～218)

图1朝鲜历年粮食产量和化肥产量

单位：万吨

资料来源：根据韩国银行、韩国统计厅、世界银行数据，笔者进行了整理。

注：左纵轴是粮食产量，右纵轴是化肥产量。

进入90年代后，朝鲜连续发生严重的自然灾害。从1995年开始到2001年为止，朝鲜粮食产量一直低于400万吨，特别是1995年粮食供给缺口达到了254万吨，扣除进口和援助之后的供给不足量也达到了121万吨，之后的年份也一直处于供给不足状态。[6](47～53)图1的化肥产量表明，90年代粮食危机发生后，朝鲜经济处于崩溃状态，企业生产能力明显下降，其中化肥产量到目前为止还没有恢复到危机发生之前的水平。2002年，粮食产量开始恢复，在本国工业生产能力并没有完全恢复的情况下，农业生产主要依赖于国际社会援助的化肥、种子、贷款等。

二、朝鲜农业分配方式

朝鲜最先实施的农业管理体制是作业班优待制。从1960年开始，朝鲜为了克服农业协同化实施以来的平均主义分配方式，提高农民的生产积极性，实施了作业班优待制。作业班优待制是以作业班为单位制定优待标准，生产任务超额部分分配给作业班，这说明作业班优待制具有组织生产和分配单位的性质*作业班优待制下作业班生产任务低于国家计划10%，未完成任务，需要补偿。。但是协同农场并没有按作业班单位完全分班，分到作业班的只是成果的一部分，因此，作业班优待制并没有取得预期的效果。

1966年，朝鲜开始实施分组管理制，但是分组管理制仍有与作业班优待制相同的局限性，即并没有克服平均主义，对提高生产积极性而言，其效果非常有限。年终分配按劳动工数(点数)以分组单位进行分配，分组管理制实施初期是以实物形式来分配所有超额部分。但从1972年开始改为农民所需口粮260公斤按实物形式来分配，其余部分用现金形式分配。这260公斤是对各个分组的无差别分配，只有现金收入是根据生产成果差别化分配，这种农业生产管理体制和分配方式一直延续了30余年。[7](54～57)

粮食危机发生后，1996年朝鲜实施了新分组管理制，新分组管理制与以往分配方式的最大区别是生产任务超额部分以全部实物(谷物)的形式来分配，并允许在农民市场上自由买卖。但这种体制只在江原道等地方适用，而没有普及到全国。1999年重新导入作业班优待制之后，朝鲜政府给予协同农场根据实际情况种植水稻之外粮食作物的种植选择权，在分配方式上实行任务超额部分可以自主处理的政策。

2002年“7.1经济管理措施”出台，朝鲜重新回归分组管理制，在缩小国家收购量的同时提高粮食价格，并扩大农场生产任务超额部分的处分权。粮食价格的调整是本次改革的最大亮点。2012年“6.28农业改革措施”实施后，任务超额部分的处分权大幅度扩大，生产量的70%上缴国家，剩余30%自主处理，并且原先“260kg+现金”的分配方式转变为根据生产成果完成任务之后的剩余部分全部按实物形式来分配。2014年的“5.30措施”取消了分组导入家庭单位的生产机制，在分配方式上，上缴国家40%，个人获得60%。*“6.28农业改革措施”和“5.30措施”朝鲜并没有正式对外公布。虽然国家规定农民可以对剩余粮食自主处理，但是国家还是鼓励农民把剩余粮食卖给国家收购机构，但是收购价格不是按国家规定价格而是以接近于市场的价格来收购。国家从协同农场收购粮食，并配给城市劳动者的基本政策路线没有发生根本性变化。[8](1～5)

三、朝鲜农业流通结构

在计划经济体制下，朝鲜经济的流通被国家计划和控制。从流通形式来看，朝鲜经济的流通结构可以分为国营企业之间的流通、国营企业与协同农场之间的流通、国营企业和协同农场对个别劳动者之间的流通。而按流通主体来划分，可以分为国营商店(全民所有)、协同团体商店(协同农场所有)和农民市场(个人副业)。国营商店作为社会主义流通形式，占商品零售流通额的70%～80%；而作为国营商店辅助形式的协同商店占商品零售总额的20%左右。另外，农民市场设立于1958年，协同农场农民可以定期在集市直接买卖家禽和农家自留地生产的农产品(谷物除外)。

流通领域中粮食收购也完全被政府控制，1966年废除农业税之后，协同农场生产的粮食大部分以国家收购方式集中到国家。如有超额，除了把必要的口粮分配给农场员工，剩余部分也要通过收购方式上缴。主要收购方式有计划收购、自由收购、契约收购和交易收购等，但因收购价格较低农民的生产积极性下降，农民甚至隐藏超过最低限额部分来抵抗国家收购。同时，因国家销售价格低于收购价格，国家财政赤字扩大，朝鲜实施的国家收购方式存在许多弊端，国家收购的目的在于彻查粮食供给源和消费对象，并控制供给和消费。

朝鲜消费、流通体系的另一个特征是国家对粮食等生活必需品实施配给制度，而其他消费品则通过国营商店和协同商店供给。80年代末，朝鲜与社会主义国家阵营的对外贸易下滑，同时外汇难和能源难等问题导致农业投入严重不足。90年代粮食危机发生后，朝鲜不得不中断了对国民的配给，配给的中断和国营商店功能的麻痹现象催生出了市场(黑市)的活跃。农民市场原本是农民进行物物交换和赚零用钱的场所，配给的中断使国民不得不依赖农民市场采购生活必需品，原来禁止交易的粮食、工业品甚至设备、器材等各种商品也在农民市场上出现并进行买卖，而当局只能默认。计划经济体制的麻痹导致非计划部门的繁荣，虽然价格远高于国家价格，但无法阻挡黑市蔓延至全国。早在1984年，朝鲜在农村和城市按区域开设公设市场，并规定除了谷物、烟酒等禁止品种(这些物品在黑市中交易)外允许个人以副业形式进行买卖活动，但是粮食危机发生后，农民甚至把隐藏的粮食作物拿到市场出售。2003年朝鲜把农民市场更名为综合市场，政府允许农民按市场价格交易粮食，这种流通机制的改革有助于提高农民的生产积极性。2002年通过的“7.1经济管理措施”大幅度提高粮食作物价格也是为了提高农民生产积极性的一种措施。粮食价格成为其他产品的定价标准，粮食充当了战略货币的作用。2009年货币改革之后，人民币、美元等外汇也可以在公设市场进行交易。

但是，朝鲜的“市场经济”是被逼出来的无奈的选择，国民经济缓慢恢复之后，政府就针对非计划经济部门进行了干预。2009年的货币改革表面上看起来是为了改善国家财政赤字等原因而进行的改革，但实际上是为了榨取商人们的盈余资金，让人们无法再通过生意牟利。之后发起的“100日战斗”等全国范围内支援农村大动员也是为了让人们回归农业生产活动，而不能从事商业活动的一种措施。计划经济部门与非计划经济部门二重结构的深化使人们更重视私人经济活动，导致黑市交易激增，黑市活跃的背后是“不正当交易行为”的日常化。

四、农业改革措施

从1966年开始实施分组管理制到1995年为止，朝鲜农业政策并没有发生任何根本性的变化。粮食危机发生后，1996年朝鲜实施新分组管理制，虽然只是一种尝试，但却表明朝鲜的农业政策出现了一些改革的趋向。其后，通过2002年“7.1经济管理措施”、2012年“6.28农业改革措施”、2014年的“5.30措施”等先后对粮食价格、农业生产和分配等领域进行了一系列改革。

进入21世纪以后，在恢复国民经济建设的过程中，朝鲜政府除了实施上述的农业改革之外，还实行了通过特区和开发区建设积极引进外资的经济政策。2010年之后，朝鲜经济的最大变化是开发区建设，2013年和2014年朝鲜陆续建立了19个经济开发区，这是朝鲜政府重视地方资源并积极引进外资而采取的新举措，显示了朝鲜政府在对外开放上的积极态势。特别值得一提的是，在这19个开发区中有3个农业开发区，其中，平安南道的宿川、咸镜北道的渔郎和咸镜南道的北青是本次公布的3个单一型农业开发区。渔郎农业开发区的发展目标是建设农畜产基地以及包括采种和育种的农业科学研发基地。北青农业开发区要建立水果种植栽培与加工、野果与山菜加工、畜牧业、药材加工的循环生产体系。宿川农业开发区的目标是发展大米和农产品生产。[9](76～80)

除了单一型开发区之外，还有几个涉及到农业的开发区。如中央级开发区中黄海南道的康翎国际绿色示范区主要发展农业、水产、畜牧、绿色食品加工、能源、海水浴场、高尔夫、服务业等产业。复合型经济开发区中鸭绿江经济开发区以现代农业、旅游疗养和贸易为主要发展领域。还有满浦经济开发区则利用与中国交通便利的优势主要发展旅游、贸易和绿色农业。

从上述分析可以看出，进入21世纪以后，朝鲜在农业生产、分配、粮食价格等领域进行了一系列改革，并通过开发区建设重点发展种子、农产品加工、研发基地等部门。但生产责任制和价格自由化并没得到彻底落实，这说明朝鲜想要突破计划体制枷锁进而转变市场经济体制的路还很漫长。

五、结论及建议

本文从朝鲜农业生产管理体制、分配方式、流通结构等视角分析了朝鲜农业发展的历史与现状。通过上述分析，我们发现，朝鲜农业增长缓慢的原因可以归纳为以下几点：第一，在朝鲜农业生产管理体制下，粮食增长缓慢的根本原因是平均主义的分配方式，分配的平均主义直接影响了农民的生产积极性，粮食生产目标只是国家的计划，而农民最关心的是自己的劳动点数。在90年代后半期开始的农业改革中，朝鲜政府对农业分配领域进行了各种尝试和改革，但在朝鲜配给制度存在的条件下，农业改革需与分配和流通领域的改革同步进行，否则很难取得实际效果。第二，能源问题、外汇问题严重阻碍着农业生产的投入。朝鲜的土壤、气候条件等不利于发展农业生产，因此，粮食增产就要依赖大量的农业生产物资的投入。然而，在朝鲜国内农业物资生产能力有限的情况下，朝鲜政府不得不依赖原社会主义阵营的援助和对外贸易，但80年代末开始的东欧剧变带来的对外贸易额的迅速下降直接导致农业投入的严重下滑。另外，农业水利化建设过程中建设的大量抽水站、地下管线设施等依赖电力供应，然而原油不足影响着农业机械的开工率。在电力、原油等能源问题一直困扰农业生产的同时，创汇难问题也导致朝鲜政府无法进口农业生产所需的各种物资。第三，农业政策的失败。60—70年代农耕土地的扩张和农业现代化建设使粮食生产缓慢增长，但到了80年代就遇到了耕地扩张与粮食增产模式的瓶颈问题。粮食危机发生后采取的新分组管理制是朝鲜政府的一种临时性尝试，2002年开始实施的“7.1措施”力求改革，但到了2005年就不得不全面中断。2009年甚至试图通过货币改革来阻止市场的发展，但不到两个月就只能默认市场的存在。2014年的“6.28措施”是不对外公布的内部改革措施，一系列改革措施的实施说明朝鲜的农业政策不存在连贯性，农业改革在不断的错误试行中摸索徘徊。

除了上述因素之外，自然灾害也是影响朝鲜农业生产的重要因素之一。在90年代的粮食危机中，连续多年的自然灾害起到了推波助澜的作用。直到进入21世纪以后，在国际社会的大力支援下，朝鲜的农业生产才开始缓慢恢复。

基于上述分析可以发现，朝鲜政府想要增加粮食产量必须从以下几个方面着手：第一，朝鲜的粮食生产必须加大化肥等农业生产物资的投入。朝鲜的土壤、气候等条件不利于农业生产，而在现有农业技术水平有限的情况下，粮食增产必须依靠化肥等农业生产物资的大规模投入。第二，对现有农业生产体制进行改革，特别是需要通过生产责任制的实施来对分配制度进行彻底改革，以此来提高农民的生产积极性，并改善流通结构，扩大农民自主处理自留粮的权利。第三，市场化问题。市场经济实施的关键是价格自由化，但朝鲜的计划经济体制与价格自由化背道而驰。非计划经济部门的发展已经到了市场经济门槛，建议价格改革在特区和开发区这种特定区域和有限的范围内先行先试，进而为之后的改革积累经验。

参考文献：

[1][韩]尹成泽：《北韩农业的现状与展望》，《韓國際農誌》，2006年。

[2][韩]郑恩美：《农民的抵抗与北韩农业政策的变化》，《农村社会》，2008年第18集。

[3][韩]朴鐘碩：《北朝鮮農業の変化に対する一考察》，《北大法学論集》，2010年。

[4]林今淑，权哲男：《现代朝鲜经济》，延吉：延边大学出版社，2011年。

[5][韩]朴钟哲等：《北韩农业关联统计资料的再检讨：以粮食统计和农业现代化为中心》，《韩国东北亚农村》，2013年第66号。

[6]权哲男：《朝鲜粮食不足问题及其解决前景》，《现代国际关系》，2013年第1期。

[7][日]日本貿易振興機構海外調査部：《2014年度最近の北朝鮮経済に関する調査》，2015年3月。

[8][韩]李勇华等：《北韩农业改革对北韩GDP的影响》，《现代经济研究院》，2014年9月。

[9]李圣华，朴银哲：《朝鲜外资引进与开发区建设探析》，《亚太经济》，2015年第3期。

[责任编辑张克军]

[中图分类号]F312.5.33.1